中新网9月17日电 《华盛顿观察》周刊第34期刊发文章指出，这周末在珊瑚海(Coral Sea)，美国和来自法国、日本等一共11个国家的军人和执法部门人员一起举行了第一次旨在制止危险武器和技术扩散的联合训练演习。参与训练的人员练习了截留和检查可疑船只和扣留可能被发现的危险武器和技术。这一行动的目的是劝说更多的国家加入到这一项目中去，在危险武器和技术在流入“流氓国家”和恐怖分子手中之前将其截获。澳大利亚是这一代号为“太平洋保卫者”(Pacific Protector)演习的主办国。

　　虽然参与国一共11个，但是只有四国海军和联络军官进行指挥和控制行动。这一演习是美国领导下的所谓的“扩散安全提议”(Proliferation Security Initiative或PSI)第一次演习行动。“扩散安全提议”倡议清查和扣留海陆空可疑运输物。这要求参与国互享情报，然后联合行动截获可疑船只。

　　美国国务院助理国务卿约翰.博尔顿(John Bolton)说：“这一行动演习不仅帮助促进各个参与国军队的行动能力，也向国际社会发出一个政治讯息，那就是我们对此动议非常认真。”

　　“扩散安全提议”，美国的新先发制人之剑

　　“扩散安全提议”是小布什总统今年5月31日在波兰沃尔沃皇家城堡的一次演讲中首先提出的。2003年6月4日，美国副国务卿博尔顿在众议院国际关系委员会作证，进一步阐述了美国对这一提议的规划。这一提议最初的参与国包括澳大利亚，法国，德国，意大利，日本，荷兰，波兰，葡萄牙，西班牙，英国和美国。

　　这一新提议倡议“国家结成伙伴关系，步调一致，利用各自的能力发展广泛的法律、外交、经济、军事等其他手段来禁止大规模杀伤性武器和导弹相关的设备和技术通过海陆空渠道”出入“有扩散嫌疑”的国家，尤其是朝鲜和伊朗。可疑船只一旦进入“提议”参加国的领土、领海和领空，则应被居留和搜查。“提议”还鼓励成员国拒绝可疑运输物过境，或者在他们过境加油时予以扣留。美国甚至建议应该对不合作的飞机“迫降”进行搜查，然而澳大利亚对此强烈反对。

　　这一“提议”的出台原因很多。美国学者普遍认为以美国为首的“扩散安全提议”是小布什政府先发制人战略的最新演绎。先发制人战略的要点是通过主动出击，打击或防止试图进行大规模杀伤性武器扩散的不友好国家及恐怖分子。

　　9/11恐怖主义袭击之后，美国对于“流氓国家”和恐怖分子掌握大规模杀伤性武器，即“灾难性恐怖主义”(Catastrophic Terrorism)的恐惧，是美国制定先发制人战略、进行单边主义行动背后的强劲动力。另外虽然国际社会已经建立了出口管制体系，多边谈判等其他约束工具，但是的确有国家抵制参加国际自律、条约谈判或者加入条约之后偷着进行不合法的扩散活动。

　　“提议”进入美国外交日程还有一个引子。那就是2002年12月根据美国情报，西班牙截获了一只运往也门、载有15枚飞毛腿导弹的北朝鲜船只。然而国际法不允许一国在国际公海、国际领空拦截另一国飞行器或船只，而也门咬死说这些导弹只是为了自卫目的而购买，因此美国不得不对此船放行。然而这一事件更加深了小布什政府对北朝鲜可能外运其核武器和导弹等敏感材料或技术的怀疑，也同时对国际法对其截留和搜查可疑船只进行种种束缚感到沮丧。

　　更有分析家称“提议”虽然似乎是针对北朝鲜核武器扩散问题，事实上是试图阻止北朝鲜一切“非法经济行为”，从而怀疑“提议”其实是为了经济上封锁北朝鲜的想法。因此不少美国学者将这一“提议”戏称为“清淡型古巴”(Cuba Lite)，将其同1962年古巴导弹危机后美国对古巴船只的封锁政策相比。这一战略只是有选择性地围堵一些北朝鲜船只，而不是对北朝鲜进行全面封锁，因为后者有可能挑起战争。

　　美国已经从南朝鲜和关岛撤出了几十架包括F-117s, B-52s, B-1Bs and F-15Es的战斗机和轰炸机，表明小布什政府无意对北朝鲜进行军事打击。放弃军事打击，转而采用选择性封锁政策也似乎是顺理成章的政策转变。

　　“我们准备利用一切存在的规则…。”

　　在美国所提出的“扩散安全提议”中，成员国行动将基于“本国法律的创造性使用”，而不是尽量重写或重新诠释国际法。澳大利亚驻美国大使迈克尔·法尔利(Michael Farley)说：“参与国都决定不经繁琐的联合国渠道，以此保证对威胁能够迅速反应。”避免踏上联合国的门槛、婆婆妈妈地在安理会要求对国际公海和领空的截获行动的授权决议是美国，以及一两个铁杆支持国最大的共识，至少在“提议”的起始阶段。美国国家安全官员放风说：“我们准备利用一切存在的规则…。”当然他没有说出的是：“我们准备利用一切存在的对我们有利的规则。”

　　对于美国在“扩散安全提议”能不能绕过国际法方面，不同学者和政府官员有不同的看法。

　　“目前在公海上强制上船检查还属于非法行为，除非根据联合国海洋法公约(UNCLOS)，他们上船是为了找毒品。在一些情况下，开始有更多的学者和政府同意说反恐怖分子的强制上船检查也是合法的。但是我个人的观点，觉得这样的逻辑有些牵强，”美国国防信息研究中心(Center for Defense Information)的研究员科林·罗宾逊(Colin Robinson)对《华盛顿观察》周刊说。

　　檀香山的“东西方研究中心”的马克·沃伦西亚(Mark Valuencia)说对于“核武器非扩散条约”的非签字国来讲，只要是打着自己的国旗彼此运输即使是核材料或导弹不是非法的。当然如果进行商业买卖爆炸物或是武器更是合法的。美国政府对此承认，但是对于在公海地区的无国籍船只或是故意打错国旗的可疑船只，美国则有权进行搜查。而如果是一个载有没有执照的核材料的船只进入“核武器非扩散条约”签字国的领海，美国坚持他们有权“合法地”拦截搜查。

　　战舰和非商业性的政府船只在公海上不受任何其他国家的管辖。所以朝鲜可以将核材料放到其战舰上而不受任何国家的控制。美国政府明白这中间的国际法律障碍，但是博尔顿说美国不会就此罢休，他说：“我们愿意寻找其他途径来获取额外的权力(搜查类似可以船只)，甚至寻求通过安理会决议。”

　　“扩散安全提议”到底将如何执行？可能最接近美国政府思路的版本来自动议的坚定支持伙伴澳大利亚的“澳大利亚人报”。“澳大利亚人报”列出三个条件：第一，如果该船没有打出一个国家的国旗，那么他们事实上就可以被当作海盗船，从而自动进入被合法截留的行列；第二，当船只使用“方便国旗”，不管这一船只是否真的属于这一国家，“提议”国只要争得其国旗指示的国家许可，就可以对船只进行截留和搜查；第三，“总的自卫权”使得被怀疑真的携带有大规模杀伤性武器材料的船只属于被合法截留和搜查的行列。这最后一条可能会在不久受到国际海洋组织的支持。国际海洋组织声称他们正在重新审阅“防止危害海洋航行的不法行为公约”(Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation)。

　　“安全提议”对谁不安全？

　　美国在“扩散安全提议”上咄咄逼人的进攻式姿态不仅让被这一提议可能管制的国家感到惴惴不安，甚至几个“提议”参与国也开始觉得颇为不适。所以当博尔顿公开说“(提议)团体内部对我们有(足够的)权威开始行动有广泛的共识”时，有几个“提议”参与国大哗。日本和韩国担心美国会利用“提议”针对朝鲜，挑起是非。日本尤其担心原则上反对一切大规模杀伤性武器买卖的“提议”成为专门为压制朝鲜而设，而不是针对“犯规者”，比如说国际社会怀疑的伊朗、叙利亚和古巴。

　　虽然澳大利亚政府是“扩散安全提议”的铁杆支持者，但是这一“提议”却在澳大利亚国内坐了“冷板凳”。澳大利亚一个非政府组织“正义和平”(Just Peace)嘲笑说：“我们的政府看起来准备好加入美国的队伍在公海上进行‘私刑’式的攻击…如果这些计划如此进行，我们会看到澳大利亚军队不再誓死保卫澳大利亚的安全，而是国际袋鼠法庭的‘正义’。”

　　日本的担心并非没有道理。“提议”就是针对朝鲜的思路由一向直言快语的澳大利亚外交部长亚历山大·唐纳道破。他解释说：“虽然提议本质上是全球性的，而非针对任何一个国家，但是它同政府对朝鲜的关心，尤其其宣称的核武器项目，息息相关。”

　　难怪朝鲜对“扩散安全提议”口诛笔伐，将其比作“海上恐怖主义和对国际法的严重践踏”。对“提议”参与国日本，朝鲜指斥其“卷入美国孤立和扼杀朝鲜政策”。朝鲜的官方报纸更是威胁说“没有人敢说这一围堵行动不会导致一场全面战争。”(陈雅莉)