(东西问)杨东：全球数字经济反垄断热潮中如何探寻中国路径？

　　中新社北京11月16日电 题：全球数字经济反垄断热潮中如何探寻中国路径？

　　作者 杨东 中国人民大学国发院研究员、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员

　　全球正掀起一场数字经济反垄断热潮，美欧及中国均已表态将加强数字经济领域的反垄断监管，主要反垄断辖区的竞争执法机构也将监管注意力转向数字平台日益增长的市场势力与缺乏竞争约束的市场行为。“数字经济事关国家发展大局”，百年未有之大变局叠加世纪疫情大背景下，中国数字经济反垄断如何走出一条“规范与发展并重”的独特路径，做好具有鲜明中国特色的顶层设计与体制机制建设，是亟需回答的重大现实问题。

　　巨头企业权力扩张，全球监管机构不约而同加强反垄断监管

　　全球第一部反垄断法颁布于19世纪末，随着20世纪钢铁、石油和信息产业大发展，反垄断法也迎来数个执法高潮。相较前几轮执法高潮，此次反垄断执法主要覆盖以互联网为基础的数字经济领域。与实体经济和企业相比，数字经济及平台具有完全不同的特征，可概括为双边市场特性、网络效应、破坏性创新及动态竞争等，能直接影响数字经济的市场竞争态势。原有宽松的反垄断政策促成数字经济大发展，但在竞争秩序维护、消费者保护方面未达到预期。当前，国际社会对科技巨头公司权力和影响过度扩张、阻碍创新与竞争、加剧经济不平等的担忧与日俱增。

　　在经济领域，数字平台中出现大量反竞争问题。在快速发展和急剧扩张过程中，“二选一”、自我优待、差别待遇、大数据“杀熟”、“扼杀式”收购等反竞争行为层出不穷，并呈现出隐蔽、复杂、频繁的特点，严重损害市场竞争，侵害消费者权益，妨碍创新和可持续发展。

　　在社会领域，数字平台主导了财富的创造和分配，撕裂社会阶层。数字平台具有强大的技术、资本、数据聚集效应，承担起新发展阶段社会财富的创造和分配职责。数字平台关涉社会财富增加、社会福利提高和社会公平分配，美国反垄断执法转向GAFA(Google、Apple、Facebook和Amazon)，原因之一就是财富分配高度集中和社会阶层严重撕裂。

　　在政治领域，数字平台挑战国家治理能力。数字平台通过免费商业模式控制了大数据，使平台在某种程度上具有比国家更强的预测和控制能力。大数据加精准算法，能实现精准的用户画像。围绕美国大选的一系列骚乱事件表明，信息传播更会对政治系统的稳定造成重大影响。此外，超级平台走向封闭，平台具有市场准入权、资源调配权、执法裁判权，愈发成为一种类政府的管理机构。

　　中美欧数字经济反垄断的共性与差异

　　本轮数字经济反垄断中，各经济体都认识到超级平台的市场势力、社会影响力过强，已严重伤害市场公平竞争和技术创新。反垄断法被广泛认为是监管超级平台最有效的武器，从立(修)法到执法对数字平台加强监管已成全球共识。但在具体落实上，各国执法体系以及反垄断实践也存在差异。

　　就共性而言，中美欧三大反垄断辖区均认识到现有反垄断立法不足以解决数字经济反垄断问题，拟针对数字经济出台新反垄断法律规定。中国近来出台关于平台经济领域的反垄断指南，并积极推动反垄断法修订，美国国会众议院提出五部立法草案剑指平台垄断问题，欧盟也在加紧推动《数字市场法案》《数字服务法案》立法程序。另一方面，屏蔽断链、“掐尖收购”、“二选一”、基于数据算法的价格歧视与自我优待等一系列新型垄断行为均进入中美欧反垄断执法机构的视野范围内，引发监管关注。

　　就差异而言，在起因上，中国此轮反垄断执法旨在规范平台经济发展、塑造经济发展新动能，促进发展成果惠及全体人民，而欧盟有意培育数字经济领域的“欧洲冠军”，美国希望解决科技巨头对社会政治经济日益增长的影响。推动主体上，中国国家市场监督管理总局以行政执法方式推动实施反垄断法，并以日渐增多的反垄断民事诉讼为补充；欧盟也以公共执法为主，美国则依赖政府提起诉讼与国会立法应对数字经济垄断问题。

　　执法体制上的差异，体现出中国反垄断执法制度上的优势。欧盟、美国处理反垄断案件可能要调查审理四到五年。罚款、救济措施的执行时间还可能因被查企业上诉而不断拉长。而在中国，竞争主管部门和行业监管部门可以协同处理竞争问题，短期内就可以制止违法行为，成本更低。

　　中国加强数字经济领域反垄断监管另有深意

　　2020年中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”确定为2021年八大重点任务之一。“十四五”规划和2035年远景目标纲要中“反垄断”亦多次出现，并提出“加大反垄断和反不正当竞争执法司法力度”。中央财经委员会亦强调促进公平竞争、反对垄断，防止资本无序扩张。

　　“强化反垄断”旨在解决数字经济内层出不穷的反竞争行为。超级社交平台的垄断问题最为严重，一些“国民级”社交应用聚合聊天、支付、购物、娱乐多重功能，凭借庞大用户群与超高活跃度收获了巨大流量与海量数据，几乎成为数字经济的“基础设施”。作为互联网底层枢纽，却频频实施屏蔽断链封杀行为排除限制竞争，企图构筑数据垄断生态“坐地收租”源源不断地攫取数据利益，阻碍数据价值最大化，严重割裂数字经济发展。这种滥用市场支配地位的垄断行为必须及时干预。事实上，中国监管机构加强反垄断执法不是不再支持平台经济发展，而是在净化平台经济的竞争环境，优化创新环境，坚持推动质量变革、效率变革、动力变革，通过加强对科技企业的有效监管和引导促进行业健康蓬勃发展，最终实现平台经济更加健康高质量发展。

　　“防止资本无序扩张”是平台经济领域重点监管任务。资本可以扩张，但不能“无序”。“扩张”是资本固有特性，有序的资本扩张能够激发市场活力和创新热情，对促进行业的转型升级具有积极意义。倘若放任平台企业不断开展“烧钱补贴”“流量变现”等资本游戏，不仅会搅乱供应链、浪费社会资源、损害消费者权益，而且会引发市场垄断、产业失衡、创新受阻的严重后果。

　　加强反垄断监管是建设高标准市场体系的应有之义，不仅不会影响引进外资，反而会建设起一个竞争有序、开放透明的市场，更有利于外资市场参与者进入中国市场公平竞争。中国反垄断执法历来坚持公平公正，营造公平透明、可预期的营商环境，但内外资都要遵守公平竞争规则，无论传统还是新兴业态都不是反垄断法外之地。

　　习近平总书记指出，“数字经济事关国家发展大局”“把握数字经济发展趋势和规律”“不断做强做优做大我国数字经济”。加强数字经济反垄断监管，“坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展”，是进一步激发数字平台企业和技术创新、推动数字经济高质量发展的重要保障，将有助于塑造中国经济发展的新动能，促进发展成果惠及全体人民，最终实现共同富裕伟大目标。(完)

　　受访者简介：

　　杨东，中国人民大学发展规划处处长，教育部“长江学者”特聘教授，教育部创新创业教指委委员，中国人民大学区块链研究院执行院长，全国人大电子商务法立法小组专家，国家发改委大数据流通国家工程实验室专家委员，工信部中国通信工业协会区块链专委会委员，中央网信办中欧数字经济专家组成员，CCF区块链专委会常务委员。主持国家重点研发项目“电子公证支撑体系架构与公证信息电子化保全交换鉴定技术”课题“公共法律服务智能平台原型系统及应用示范”。