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围绕养路费的民间争论与官方回应，折射出民众参与立法的另一条途径
11月23日，各门户网站在显著位置刊出了新华社的通稿《国务院法制办称燃油税出台前征收养路费合法》。对于这场已经延续三个月之久的有关养路费的争议来说，全国人大法工委和国务院法制办负责人的表态，似乎是一个盖棺论定式的结局。
但在引发争议的当事人看来，此次事件远未尘埃落定。
“养路费违法征收”？
三个月前，中国青年政治学院副教授、北京展达律师事务所律师周泽发表了《养路费：最近6年都是违法征收》一文，拉开了这场对养路费征收制度的声讨序幕。
这篇文章缘起于今年7月一则河南郑州车主遭遇养路费天价滞纳金的新闻，周泽受邀为一家北京媒体就此进行评论。在对《立法法》以及养路费征收制度、历史沿革、法规依据进行仔细研究后，8月23日，他撰写的上述评论在《检察日报》上公开发表。
该文甫一发表，周泽便陷入与各地交通部门的口水战之中。辽宁、广东、四川各地交通部门的有关人士都对周泽的观点进行了驳斥。在论战中，周泽很快又撰写了第二篇文章《养路费征收真的合法吗？》，再次对征收养路费的合法性提出质疑。
车主们的行动则更加直接，在北京、郑州、常州，一些车主起诉交管部门，拒绝缴纳养路费。
养路费征收违法的观点产生的巨大反响是周泽没有想到的。“一方面，是由于在私家车逐步普及的情况下，养路费征收是否合法触及到了很多人的利益，从而形成了共鸣;另一方面，是由于养路费征收违法与否是每一个人具有正常的法律理性和逻辑思维能力的人都能够准确判断的问题，但由于过去《公路法》的规定被‘隐藏’了，人们不了解有关规定而无法做出判断，在我把有关规定全部搬出来后，大家才发现原来被蒙了，因而会群情激愤。”周泽分析说。
周泽的观点无疑启发了很多人，北京市京元律师事务所的执业律师宋成军也是其中之一。
作为一位普通的车主，他每月需缴纳110元的养路费。8月下旬，宋成军看到周泽的文章。在诧异之余，不禁找来相关资料查看究竟，事实果如周泽所言。
根据宋成军对相关资料研究后的理解，在1988年1月1日至1999年10月31日期间，国家征收公路养路费具有充分的法律依据。在此之后，则当属非法征收。
《中华人民共和国公路管理条例》由国务院颁布，于1988年1月1日实施，当时我国还没有经全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定公路建设、养护、管理方面的法律。
1997年7月3日通过的《中华人民共和国公路法》将养路费的征收、使用等内容第一次写入国家法律，该法第三十六规定“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法”，“燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法”。
征收公路养路费自1988年开始，征收工作虽较好解决了公路养护资金的筹措问题，但这种征收方式只根据车辆吨位和使用用途确定收费标准，无法解决车辆道路使用频率与应交养路费的匹配关系，造成了车辆所有人经济负担的极大不平等，所以自开征以来受到社会各界的广泛关注，加之征缴的养路费使用不透明，养路费征收的合理性也屡受质疑。
也正是考虑上述因素，1999年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议决定将《中华人民共和国公路法》第三十六条修改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路养护和改建。”
《公路法》1999年修订时将原《公路法》第三十六条有关公路养路费征收的内容取消，非常明确地规定公路养护资金只能靠征税来解决。因而，1999年10月31日全国人大常委会关于修改《公路法》的决定通过以后，国家交通或路政管理部门继续征收公路养路费已经没有法律上的依据。
周泽表示，1999年修订后的《公路法》全部废除了旧法中有关养路费征收的条款。2004年全国人大常委会再次修改《公路法》则根本不涉及养路费问题。对比《公路法》1997年通过时及1999年、2004年两次修改后的规定，可以看出，1999年修订的《公路法》就是要立即取缔向车主征收养路费的作法。
同时，我国《立法法》规定，对非国有资产的征收等事项，只能制定法律。征收养路费显然属于对非国有资产的征收，理应制定法律，行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章无权做出规定。而目前作为养路费征收依据却完全是法规、规章。
在周泽看来，目前有关征收养路费的法规、规章不仅与现行《公路法》相抵触，也有违《立法法》的规定，不应再予执行。有关部门据以征收养路费，是违法的。虽然国务院办公厅及国务院转发有关部门的文件，要求在燃油税开征之前，继续征收养路费，但相应文件并非具有普遍约束力的规范性法律文件，而相应文件的规定与《公路法》相抵触，也应属无效，据以征收养路费同样是违法的。
争论和回应都是进步
10月14日，宋成军遂以车主的身份将北京市路政局诉上宣武区法院，要求退还其3080元养路费和75.9元滞纳金。10月16日，宣武区法院正式立案。
“只是希望通过个案推动这件事情。”宋成军解释他起诉的动机说。
10月17日，宋成军又以律师的身份向全国人大常委会提交了“提请审查《中华人民共和国公路管理条例》建议书”。据他说，目前已经寄出了三份。
10月30日，周泽也将一份《审查养路费征收法规、规章违法问题暨撤销违法的养路费征收法规、规章建议书》寄往全国人大常委会。
在这股争议浪潮之中，有关权威部门沉默了一段时间，直至最近全国人大法工委和国务院法制办负责人的表态。
但在周泽看来，全国人大法工委、国务院法制办负责人的答记者问是一种公共关系行为，并非一种公权力行使方式。
此外，对法律的正式解释，有其特定的体例和规范，某个机关负责人的说法即使能够代表该机关的认识，也只是个人看法，而不构成对法律的正式解释。
海南大学法学院副教授王琳也撰文表示“对养路费之争的回应程序值得商榷”。
“当然，相对于过去那些公民建议的泥牛入海，有关部门这次能够以这样一种方式，对公民建议及由此引起的社会舆论做出回应，已经是一个很大的进步了。”周泽并不否认这一回应的积极意义。
“尽管我坚持认为养路费征收是违法的，但对于全国人大法工委、国务院法制办负责人关于目前征收养路费合法的说法，我表示理解。”周泽说。
宋成军则表示更希望看到一份官方的、书面的文件。对他来说，自己陷入了一个两难境地。如果缴纳养路费，心有不甘；拒绝缴纳，又面临着巨额滞纳金的危险。
目前，宣武区法院已经向宋成军送来了合议庭组成人员的名单以及北京市路政局的书面答辩，但是开庭日期仍未确定。
“养路费至少在开庭之前不会交。”宋成军说。
（中国新闻周刊 白红义）
