中国民主法治风云录
——记人大制度确立五十年

　　君主与民主，人治与法治。对于已经建立五十年的新中国来说，是古老而又年轻的话题。今天，当中国人站在世纪门口时，终于欣慰地发现，古老的中国已经踏上通往民主法治的不归路。

发自北平的报道

　　建国前夕和建国初期，进行全国范围内的普选、进而产生各级人民代表大会的条件并不成熟。于是，在一九四九年九月二十一日晚上七时，代行全国人大职权的中国人民政治协商会议第一届全体会议，在北平一个能容纳千余人的会议厅内召开。

　　主席台的正面悬挂着孙中山和毛泽东的画像，中间和两侧挂着政协的会徽和解放军的军旗。会场的休息室内挂满了各人民团体、各部队和各地区的贺幛与锦旗。

　　当天，新华社发自北平的报道说：获得一致通过的八十九人组成的主席团登上主席台后，中共中央主席毛泽东宣布：中国人民政治协商会议开幕。“在这个庄严的时刻，军乐队齐奏中国人民解放军进行曲，同时在会场外鸣礼炮五十四响，全场代表一致起立，热烈鼓掌至五分钟之久。”

　　据报道，开幕式历时四小时。出席会议的代表六百三十五人。被邀旁听的来宾三百人，国内外记者三十一人。令人惊讶的是，这篇由中国官方通讯社发出的消息中，甚至一一点出了前往采访的总共四位外国记者的姓名。他们分别来自苏联塔斯社、意大利团结报社和朝鲜中央社。

　　一九四九年九月三十日下午，与会者用高举的手臂，表达对《中国人民政治协商会议共同纲领》的赞成。其后五年里，共同纲领发挥了临时宪法的作用。

　　全国政协一届全会还决定：中华人民共和国的国都定于北平，自即日起改名为北京；纪年采用公元，当年为一九四九年；国歌未正式制定前，以义勇军进行曲为国歌；国旗为五星红旗，象征中国革命人民大团结。会议以无记名投票的方式，选举毛泽东为中央人民政府主席。

　　以全国政协会议为开端的新中国民主政治，开创了中共与各民主党派、人民团体、无党派人士真诚合作、共商国是的新格局。也是从这时起，年轻的共和国开始了它民主和法治的艰难历程。

迈向民主法治的一大步

　　一九五三年三月一日，中华人民共和国中央人民政府公布实施选举法。同年下半年，全国范围开始了建国以来的第一次普选。上年纪的人也许还记得这样的经历：敲锣打鼓，张贴选民榜；神情严肃，投下神圣的一票；上街游行，庆贺自己的代表当选。

　　一九五四年九月十五日，一届全国人大一次会议在北京中南海怀仁堂召开。从此，中国的一切国家权力，开始由普选产生的全国人民代表大会集中行使。当天，中国最具权威的报纸《人民日报》发表社论，称“这是中国政治进一步民主化的伟大成就。”“人民对于自己所选出的代表有权实行严格的监督，并且有权随时撤换他们，这就保证这些代表必须忠实地反映人民的意志。”

　　这次会议的首要任务是制定宪法。中华人民共和国中央人民政府副主席刘少奇向会议作了关于宪法草案的报告。他说，在北京和全国各大城市，各民主党派、人民团体和社会各方面的代表人物共八千多人，曾用两个多月时间，对宪法草案初稿进行了认真讨论。“应当说，这八千多人都是宪法起草工作的参加者。”以这个初稿为基础、经过修改后的宪法草案，又在全国人民中进行了两个多月讨论，共有一亿五千多万人参加。

　　一届全国人大一次会议进行到九月二十日下午。大会主持人宣布对宪法草案的表决结果：“投票数共一千一百九十七张，同意票一千一百九十七张”。这时，全体起立，为这个重要的文献的诞生欢呼，暴风雨般的鼓掌声和“中华人民共和国万岁”、“毛主席万岁”、“中国共产党万岁”、“万岁”的欢呼声持续了五分钟。当消息传出中南海后，数以万计的北京人涌上天安门广场，歌舞达旦。其情其状，今天的人们已经难以想象。

　　就是这个充满欢腾气氛的会议，使中国向民主法治迈进了一大步，比较规范的政治架构在中国建立起来：全国人大及其常委会是最高国家权力机关，享有立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权；国务院（当时称为政务院）、最高人民法院、最高人民检察院，作为最高国家行政机关、最高国家审判机关、最高国家检察机关，均向最高国家权力机关负责，受其监督。

痛苦徘徊二十年

　　尽管人大拥有至高无上的权力，但在非理性的年代，它也曾受过践踏，走过一段曲折的道路：

　　很多人对“毛泽东要上山、彭德怀骂娘”的庐山会议耳熟能详。在一九五八年前后，国家生活中左倾错误逐渐发展。过分强调集中领导和阶级斗争，党委包揽一切，以党代政，使人大难以发挥作用。

　　尽管法律保护代表在全国人大会议上的发言和表决自由，但现实中，三缄其口者众。提出议案、建议、批评和意见，本是代表行使权力、参与管理国家事务的方式之一，但一届人大时，议案、建议、批评和意见的数量有七百五十三件，二届降至四百六十一件，到一九六四年底开始的三届全国人大时，则只有一百八十八件。

　　民主夭折、法治不再，也是“文化大革命”在中国肆虐的一个重要条件。“文革”一开始，各级人大的活动统统“停摆”：最高国家权力机关徒有其名，在长达八年多的时间里，没举行过一次会议。地方人大被临时权力机构——革命委员会取代。公、检、法机关被砸烂。

　　一九七五年一月，经过长达八年多的休会之后，四届全国人大一次会议才召开。这次会议上，“文革”中的全国人大对宪法进行了第一次系统性修改：

　　宪法原有的一百零六条，被削减到三十条；取消了检察机关；将原“总纲”部分所确认的生产资料所有制的四种形式，即全民所有制、集体所有制、个体劳动者所有制、资本家所有制，修改为主要有全民所有制和集体所有制两种；有些条文是当时流行口号的堆砌，如：“要继续开展阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运动”，“坚持无产阶级政治挂帅”，“备战、备荒、为人民”等。修改草案还规定了有运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利。

民主法治的新生

　　时光进入一九七八年。每个中国人都知道，这个年份有着怎样的历史意义。民主与法治的脚步，也随之到来越走越快。

　　从一九七九年至今的二十年里，全国人大及其常委会制定、修改的法律及有关法律问题的决定三百五十多个。在现行有效的近二百部法律中，只有十几部是一九七九年以前制定并继续有效的。与此同时，国务院还制定了八百多个行政法规，地方人大及其常委会制定了六千多个地方性法规。

　　中国的法律大厦一砖一石垒筑起来。从宪法、刑法、民法、合同法，到村民委员会自治法、民族区域自治法……

　　全国人大常委会出版的一部厚重的大书中谦虚地写到：可以说，在基本的方面，现在中国是有法可依的。

　　正是这些法律引领着，规范着中国的政治、经济和社会生活。人们可以非常自豪地举出一连串的事实数字，说他们已经享有法律赋予的各种权益，同时也受到法律的规范与制约。

　　比如，可以以直选和差额的形式，选择自己认可的人进入县乡一级的议事机构。他们在权力机关里审议本乡、本县、本市的发展计划和每年的预决算情况。

　　比如，可以在法律范畴内自行管理所在的村庄和街道，眼下中国农民依法实行的大规模民主尝试——村民自治，被国外一些人士认为是中国民主政治最重要的表现。

　　比如，在自身权益受到侵犯时，可以去打官司，不论对方是某个人还是哪一级政府。百姓可以在十万名中国律师中找一位为自己打官司，如果身为告官之民，则有《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等等撑腰打气……

　　民主的呼声伴随法制的加强高涨起来。历次人代会上，都有代表疾呼：制定监督法，用监督制约权力，以法制保障民主。

　　今年的九届全国人大二次会议上，全国人大常委会副委员长姜春云表示，本届常委会已把制定监督法列入五年立法规划，正在进行起草。常委会还要制定若干专项的监督决定，加大监督力度，完善监督方式，支持和促进依法行政与公正司法。

　　参加这次会议采访报道的两千多名中外记者，把这个消息传播到全世界。

“橡皮图章”硬起来

　　中国的最高国家权力机关曾被称为“橡皮图章”、“表决机器”。持此观点的人认为，代表们只是举举手，鼓鼓掌，所谓“监督”，也不过是“走一走，看一看，说一说”，软性监督多，刚性监督少。

　　然而，渐进式的和静悄悄的革命正在中国的“监督”领域展开。在“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略的大背景下，“监督”和法律体系的建设相约联手，“软监督”正逐渐变成“硬监督”。

　　今年八月下旬，全国人大常委会开始审议对“一府两院”加强监督的法案：对重大违法案件实施监督和审查监督中央预算的规定草案。在基层，“监督首长”与“个案监督”已属“现在时”。

　　武汉人大常委会去年就对政府说了一回“不”，否决了政府的一份关于再就业的报告。“情况不明确，目标不具体，措施不得力”——人大给政府的“批语”引起一片哗然。武汉人大常委会主任李岩对此评论说，监督是行使人民的权力，否定政府报告也好，评议“一府两院”的工作也好，是人大工作由程序性监督向实质性监督转化的题中应有之义，它只是人大职能的一种回归。

　　实质性监督的大门一旦开启，监督的脚步就变得不可逆转了。从开人大否决政府报告的先河，到给“一府两院”亮分，从市民旁听人大及其常委会会议制度的实行，到中国第一部全面规范执法行为的地方法规——《武汉市执法责任制工作条例》的出台，武汉人大具有决定性意义的勇敢尝试，使人们得出一个结论：“橡皮图章”变硬了。

　　一段时期以来，一些政法部门执法不公，以权谋私，办关系案、人情案、金钱案，态度蛮横，吃拿卡要，循私枉法，拖延推诿，刑讯逼供。种种问题，引起群众强烈不满。惩治司法腐败，确保司法公正，成为最高国家权力机关代表们的共识。

　　从去年春天开始，在全国人大建议、督促下，中国政法系统开始整顿司法队伍：复查案件，纠正错案，清理“害群之马”，清退多收费，制定严格的工作规范。不到半年，各级法院查出一万五千件错案，查处违法违纪干警四千七百多人，其中一百三十多人被追究刑事责任。最高人民检察院推行了九条“卡死”的硬性规定，严禁超越管辖范围办案，严禁违法采取强制措施，严禁超期羁押。

　　发往北京市民的一万份调查问卷，部分地印证整改效果：百分之八十五的被调查者认为，首都政法队伍整体形象有了转变。

　　“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”——早在二十年前，使中国走上改革开放道路的邓小平，就为依法治国下了定义。二十年后，九届全国人大二次会议上，最高国家权力机关的近三千名代表庄严表决：把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入国家根本大法，作为基本的治国方略。

　　站在世纪的门口，回首往日曲折沧桑，遥看漫漫未来旅途，人们终于可以欣慰了：有立法和监督两只宝剑，自己通往民主法治的道路，将更顺更宽广。