中国加强依法立法

　　要法治不要人治，已成为当今中国上至最高领导人、下到平民百姓的共同呼声。九届全国人大二次会议上，“依法治国”被写进宪法。现在，中国有几百部法律和有关法律问题的决定产生着效力，八百多个国务院的行政法规发挥着威力，七千多件地方性法规已由省级人大及其常委会制定或批准，具有生命力。

　　一时间，法律不够，上法规；法规不够，上规章；规章不够，又制定大量的规范性文件、制度……社会生活中，似乎处处、时时、事事都走向有法可依、有章可循了。

　　但是，所有这些“立法”活动都合法吗？数以千计的法、规、章、制，有没有披着“法治”外衣，实质正在侵害民众的合法权益呢？例如，有的法律、行政法规、地方法规、部门规章中，设置了审批权、发证权、收费权、处罚权。因为收费、罚款是满足部门、地方利益的捷径。大家在划分管理权限时，互不相让，你管，他也管，谁都不听谁的。权限交叉，效力重叠，对同一事项却有些不同规定，有时法律、法规、规章相互“撞车”，人们无所适从。

　　一个衡量标准即将出台——三月五日召开的九届全国人大三次会议，将审议立法法草案。立法法和监督法、结社法等一样，是与宪法相关的基本法律。它将具体规范中国的立法活动。

针对现实 依法立法

　　现实中，这样的事不少：某个负责起草法律草案的行政部门，千方百计，通过立法或修订法律，扩大、固定自己的权力，用法律手段要权、要钱；同时又淡化、回避本应承担的责任和义务。

　　于是，负责起草铁路法草案的部门，在最初提交的法律案中，较多强调如何动员财力、物力、人力，发展铁路，社会各界应该如何爱护铁路，但对铁路运输企业应承担哪些责任和义务，轻描淡写。该草案审议时，有人尖锐地指出：“人民铁路人民爱”讲得多，“人民铁路为人民”强调不够。

　　再有，负责起草气象法草案的行政部门试图通过立法争取专营权、罚款权、有偿服务权，对其他部门应该如何协助发展气象事业规定得较多，对气象部门自身如何服务、如何履行职责则规定得很少……

　　好在严格、深入、民主的法律审议程序，纠正了不适当地扩大部门权力的倾向：铁路法草案提交表决前的最后一稿做出重要修改：增补铁路运输企业应承担的五方面责任和义务。气象法草案经过三次审议，出台前，在总则中明确：气象工作应把公益服务放在首位；在确保公益性无偿服务前提下，气象台站可以依法开展有偿服务；要及时主动为当地农业生产提供保障性、公益性的气象信息。

　　个别法律草案中的问题固然解决了，但立法工作中出现的不协调、不统一现象，仍带有普遍性。有的机关越权制定法规、规章；有些法规、规章同法律相抵触，法规之间、规章之间、法规与规章之间相互矛盾、冲突；有些法规、规章质量不高，不顾国家整体利益，却为部门、地方争局部利益。这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成混乱。

　　立法法就针对上述问题制定。它在总则中指出：立法应当依照法定的权限和程序，维护法制的统一和尊严；应当体现人民的利益，遵循民主和公开原则；应当遵循公民权利与义务、国家机关权力与责任相平衡的原则。

　　其实，上述原则，也是中国宪法倡导的。只不过，立法法是把宪法的规定进一步具体化，为各类立法活动提供了具体、可操作的规范。

法制统一 各显身手

　　 谈到立法法，离不开一个重要问题：中国现有的立法体制是怎样的？应作出那些法律规范，更有效地保障、发展民主与法制？

　　中国宪法规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触。”同时，宪法也强调：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则。”

　　中国是单一制国家，中央对国家实行统一领导。同时，中国又人口众多，地域辽阔，各地区政治经济文化发展不平衡。从一定意义上说，好的立法体制，就是既能维护国家法制统一，又调动地方的主动性、积极性，允许地方在一定范围内拥有资助决策权，加速中国依法治国的进程。

　　从世界范围看，其他国家的立法体制，大致可分成三类：

　　——一级立法体制。立法权由中央统一行使，地方没有立法权。实行一级立法体制的国家，一般都是单一制的国家，如日本、比利时、挪威等。

　　——两级立法体制。立法权由中央和地方共同行使。实行两级立法体制的国家，一般都是联邦制国家，如美国、德国、加拿大等。这些国家都在宪法中对联邦、州或各成员邦的立法权限作出明确划分：凡属联邦管理的事务和跨州的事务，服从联邦法律；凡属于州来管理、属于州范围内的事务，则服从州法律。联邦和州都有各自的司法体系。

　　——一元两级立法体制。立法权主要掌握在中央，同时，在保证法制统一的前提下，允许地方有一定的立法权。实行这种立法体制的，既有联邦制国家，如巴西；也有单一制国家，如意大利。

　　目前，中国的现实情况比较接近第三种，有的学者概括为“一元性、三分支”：

　　“一元性”，是指全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律；只有全国人大常委会才拥有法律解释权。例如，属于法律审判工作中具体运用法律的问题，最高人民法院可作解释；但是，当解释与常委会的解释不一致时，则以全国人大常委会的解释为准。

　　“三分支”，是指第一，国家最高行政机关——国务院，可以制定行政法规。第二，省级人大及其常委会可以制定地方性法规（较大市的人大及其常委会也享有地方性法规的一定立法权）。第三，民族自治地方，包括自治区、自治州、自治县的人大有权制定自治条例和单行条例。中国还有经济特区，根据有关规定广东、福建、海南和深圳、厦门、汕头、珠海三省四市，可以制定经济特区法规。

　　立法法草案基本肯定了中国现有的立法体制，具体表现在：

　　——宪法之上，下服从上。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；行政法规不得同法律相抵触；地方性法规不得同法律、行政法规相抵触。

　　——民族地区，可以变通。民族自治地方的立法权限比一般地方的立法权限大，可以通过自治条例和单行条例，对法律、行政法规作变通规定；但是，不得违背法律或行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通。虽然自治条例和单行条例具有更多灵活性，但也有比行政法规、地方性法规更严格的监督程序——需要报经上级人大常委会批准，才能生效。

　　——经济特区，自主性大。立法法草案规定，经济特区所在地的省、市人大及其常委会，可以经全国人大授权，制定法规；这些法规只要遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则即可。这就意味着经济特区法规可以在一些具体规定上，与法律、行政法规不一致。

　　至于香港和澳门，在“一国两制”、高度自治下，其立法权限则十分广泛——全国性的法律中，除由基本法附件所列的少数几件在特别行政区施行或由特别行政区立法实施外，特别行政区所需的刑事、民事、经济等法律，都由特区立法机关根据基本法制定。在这个层面上，港澳的情况，可以算作中国基本立法体制中的例外。

专有权限 不容染指

　　立法体制既统一，又分层次，就引出另一个问题——立法权限应如何划分？

　　虽然宪法和有关法律对划分立法权限作了规定，但总的来说，还比较原则。比如哪些事项应当由中央统一立法，哪些可以由地方制定法规；哪些事项应当由权力机关立法，哪些事项可以由行政机关制定法规，都不很明确。

　　宪法至上。依据宪法，立法法草案把中央的专有立法权具体化，进一步明确了国家立法权的范围和内容。它为享有国家立法权的全国人大及其常委会划出九类专有权限：

　　一，主权，即有关国家领土、国防、外交、国籍等涉及国家主权方面的事项；

　　二，职权，即各级人大、政府、法院和检察院的组织和职权，它们的相互关系；

　　三，自治，即民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；

　　四，刑事，即犯罪与刑罚；

　　五，人权，即涉及公民政治权利、人身自由权利的强制措施和处罚，财产的查封、扣押、冻结、强制划拨等强制措施；

　　六，民事，即物权、债权、知识产权、婚姻家庭、财产继承等民事基本规范；

　　七，司法，即诉讼和执行制度，律师、公证、仲裁制度；

　　八，经济，即财政、税收、海关、金融和外贸基本制度；

　　九，其他应当由全国人大及其常委会立法的事项。

　　立法法草案规定，在上述事项，只能由全国人大及其常委会制定法律，国务院经过授权可以制定有关行政法规，地方人大及其常委会不能就此制定地方性法规。此范围以外的事项，在国家尚未制定法律或行政法律时，地方可以根据实际需要，先制定地方性法规；可是，一旦国家对此制定法律或行政法规后，地方性法规如与之抵触，就无效。

　　简而言之，只能由中央立的法，地方不许立；中央可立、可不立、且还没立的，地方可以先立；一旦中央就此立了法，地方就得贯彻实施。“中央”内部，分为权力机关和行政机关两部分，权力机关可以授权行政机关和地方制定自己该立、还没立的法。但是，在权力机关该立的法中，有一些无论如何也不能授权别人去立，那就是涉及国家主权、犯罪与刑罚、公民政治权利和人身自由权利的强制措施和处罚、司法制度等。

　　以往，全国人大常委会曾两次授权国务院，制定有关行政法规。确定国家的税种,本是全国人大及其常委会的权力。但一九八四年，常委会授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请常委会审议。一九八五年，经全国人大常委会授权国务院，对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行规定或条例，颁布实施，并报常委会备案；经过实践检验，条件成熟时，再由全国人大或其常委会制定法律。

法律在手 民主在心

　　九届全国人大三次会议是新千年中国的第一次人代会。站在这非比寻常的历史关口，人们不禁回首、前瞻。“文革”十年惨痛的经历，无论如何不能忘却。当时，人代会十年没召开过，宪法成了一张废纸，数以千万计的无辜百姓流离失所，家破人亡。归根到底，民主和法制不健全，是“文革”浩劫发生和发展的根本原因。

　　二十年前，邓小平说，没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的现代化；保障民主，必须加强法制。现在，近三千名全国人大代表在审议立法法草案的过程中，将实践这些理论。

　　草案字里行间，明确、庄严、骄傲地显示着民主本色。

　　划分立法权限时，草案提出，对国家主权、犯罪与刑罚、公民政治权利和人身自由权利的强制措施和处罚、司法制度等事项，全国人大及其常委会必须亲自制定法律，不能授权中央政府或地方代劳。

　　为保证立法民主、严肃、科学，真心实意地广泛听取各方面意见，集中民意、民志、民智，提高立法质量，草案在总则中承诺：立法要“遵循民主和公开原则，保障人民通过各种途径参与立法活动”。

　　对于国务院制定行政法规，草案要求，起草过程中，应广泛听取有关机关、组织、专家和利害相对人意见。“对涉及较多数公民切身利益的行政法规，起草单位应当公开举行听证会，听取意见。听证会应当有与该行政法规有关的机关、社会团体和公众代表参加。”

　　为促进法案充分审议，在规定立法程序时，立法法草案要求，提请全国人大会议审议的法案，应在会议举行前一个月将法律草案发给代表；有关法律案的审议结果报告中，对重要的不同意见，应予以说明，并向全体代表公布。列入全国人大常委会审议的法律案，应在会议举行的七日前，将法律草案发给常委会组成人员；该法案“一般应当经三次审议才能交付表决”等等。

　　切实受到法律保障的民主，看得见，摸得着。立法法草案要求，法律应明确规定实施时间；“凡需要公民承担义务的法律一般应当在签署公布一个月以后才能施行”。法律、法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，“但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

　　已由全国人大常委会会议审议过的立法法草案，极有可能在九届全国人大三次会议上通过。人们希望，经过修改、完善的法案有效实施，国家能根据宪法和立法法等法律，对现有的各种法律、法规、规章等，进行一次彻底整理，从而为建立有中国特色社会主义法律体系、为依法治国打下坚实基础。