专家：执法队伍的“临时工”应立法明确身份职能

　　2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）就指出，要深化行政执法体制改革。这次改革涉及面广，改革事项多，意义重大，引发社会持续关注和讨论。

　　就大家关心的行政执法体制改革的相关问题，成都商报记者深入专访了参与我国行政诉讼法、行政许可法、立法法等多部行政法律立法的中国著名行政法专家、北京大学教授姜明安和中国社科院法学所副所长莫纪宏教授。

　　执法主体改革，关键在于执裁分离

　　增加食品、环保违法成本，让违法者“倾家荡产”

　　政府信息公开需确立“公开为原则，保密为例外”

　　综合执法

　　长期以来，我国行政执法领域权责交叉、多头执法等问题突出。为此，《决定》提出相对集中执法权，推进综合执法。

　　应建立决策与执行分离的机制

　　成都商报：推进集中执法意味着一些部门要交权，实践中，有的部门将那些费力大、获利小的棘手管理事项当作包袱甩出，而利益大的执法项目却死死拽在手中。您认为，出现这一现象的根源在哪里？如何来避免？

　　姜明安：主要原因在于法律的缺位，应尽快制定统一的法律或者行政法规，地方性法规可以适当补充，以明确各部门的性质、地位、职能等，通过清晰的界定和限制，明确各部门的权力配置。

　　成都商报：在您看来，下一步综合执法格局应该是一个怎样的构架？

　　姜明安：在国外很多国家不存在综合执法部门，一般是由警察部门负责；但中国的情况很复杂，有必要设立统一的执法部门，来负责所有的执法行为。

　　但是，应建立决策与执行分离的机制，决策部门作出决定后，交由统一的执法部门执行；如果同一部门内，也应由不同的科室负责。这类似于法院内部的审判庭和执行部门。

　　莫纪宏：目前，很多执法活动只关注实体效果，程序违法严重。

　　成都商报：近年来，看守所、拘留所内“躲猫猫”等在押人员非正常死亡事件偶有发生。有专家建议，将拘留所和看守所划归司法行政机关管理，是否可行？

　　姜明安：看守所、拘留所脱离公安，在一定程度上有利于防止刑讯逼供等现象发生；但相对会增加公安机关的破案难度，自然会受到阻挠。要解决该问题，首先需要修改相关的法律法规，寄希望于相关部门自行解决有点难。

　　莫纪宏：问题的关键并不在于是否脱离公安部门，划归司法行政机关就一定能管好吗？应当规范执法行为，严格依法律、按程序办案；同时，应加强监管责任，改善技术管理、进行全程监控；实施分类关押、管理，防止不同嫌犯之间发生冲突。

　　行政法体系

　　多年以来，依法行政、建设法治政府都是中国矢志努力的方向，而行政法体系的建设和完善，是依法行政的重要条件。

　　是否制定统一的行政程序法仍有争议

　　成都商报：目前，中国的行政法体系建设进展如何？

　　姜明安：经过20多年的发展，行政法体系基本框架搭起来了，但还很不完善，无法与民法、刑法体系的完善相比。如果抓紧推进，可能还需20年才能完善，也许要30年。

　　成都商报：2003年十届全国人大常委会曾把《行政程序法》列入立法规划，但后来把这个规划取消了，其原因是什么？

　　姜明安：这部法律争议很大，各种利益交织。单就强制主体来说，基本的常识是决定、裁决和执行不能由同一个部门作出，裁执应该分离。但现实往往并非如此，比如一些引发矛盾的拆迁，经常是政府部门决定、裁决、执行自己都完成了，缺乏最低限度的制约。

　　对于是制定统一的行政程序法，还是多部单行法并行，目前学界和实务界仍有分歧。学界基本上已达成了共识，就是要制定统一的行政程序法，这样可以避免多个部门法规不一、甚至冲突的局面；而实务界，主要是各地、部门领导层，多主张单行法方式。如果搞单行法，可能几十年都搞不完；另外，单行法制定得再多，也不可能把所有的行政行为都包括进去，也容易被执法部门规避。

　　成都商报：目前，行政程序法迫切需要解决的几个主要问题是什么？

　　姜明安：行政程序法主要应规范以下四个方面的问题：一是行政行为的基本原则应通过法律的方式确立起来，比如信赖保护原则、比例原则等。目前，由于缺乏法律的明确规定，个别政府、部门随意制定、改变政策，不仅让老百姓感到无所适从，更容易侵害相对人的权益。二是规范行政基本行为。比如行政决策、许可、审批等等。三是行政程序基本制度，主要是规范听证、政府信息公开等内容。四是把一些现代治理手段通过法律确定下来，比如行政指导、政府购买服务等。

　　民生领域执法

　　在食品、环保等热点民生领域，执法人员常抱怨没有强制执法权、执法震慑力度不够。

　　增加食品环保违法成本

　　让违法者“倾家荡产”

　　成都商报：执法人员的抱怨是借口还是一个真正存在的问题？如何解决？

　　姜明安：有执法手段不够的原因，但更主要的还是违法成本太低。应加大处罚力度，让违法的人“倾家荡产”；同时，给他人足够的威慑。

　　成都商报：由于不少执法部门强制力不够，需要其他部门配合，但协助不力、权责不分问题还较突出，如何解决？

　　姜明安：可以通过《行政程序法》的制定，明确行政协调机制，并且应建立省长、市长等行政首长协调制度，加强协调力度。

　　成都商报：近年来，行政公开已有很大进步，但一些单位对信息公开申请存在敷衍了事，不能满足老百姓的需求。如何通过改革来完善？

　　姜明安：关于信息公开的规范《政府信息公开条例》，位阶相对较低，应由全国人大或其常委会出台法律。比如，《国家保密法》属于法律，效力更高，其中的限制性规定会影响信息公开的范围。《政府信息公开条例》中“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”等规定过于原则，相关部门会任意解释，限制公开范围。

　　莫纪宏：应当确立“公开为原则、保密为例外”的规定，只要不是法律明确规定应保密的事项，必须完全公开。

　　成都商报：领导干部财产公开问题为何会这么难？如何解决？

　　莫纪宏：由于我国财产管理、税收等制度还不健全，尚未建立完善的个人财产制度，很难与家庭财产严格区分；个人的投资等收益也很难把握。国家掌握领导干部财产具体情况的能力有限，很难做到一步到位。

　　自由裁量权

　　执法人员有较大的自由裁量权，以违反《食品安全法》为例，罚款有二千元至十万元、货值金额二倍至十倍的不同幅度。

　　全国应统一执法自由裁量基准

　　成都商报：目前，滥用自由裁量权、“以罚代管”、“以罚代刑”等现象还不少，如何进行有效监督？

　　姜明安：主要原因在于缺乏明确的执法标准和条件；需要完善相关立法，包括制定统一的《行政程序法》。

　　成都商报：自由裁量权太大隐藏权力腐败空间，目前一些地方出台了各自的自由裁量规范，但标准不一，如何统一和规范？

　　姜明安：应制定全国统一的自由裁量基准，至少是省一级统一执法基准。如果出现新的违法情况，或者个别地方出现特殊情况，省级以下可以做出一些补充性规定。

　　成都商报：类似“上海福喜”等事件暴露出执法部门的缺位或执法不力，您如何看待行政执法监督机制存在的问题？如何完善？

　　姜明安：一是严格执行行政监察制度，监察机关应依法履行职责，在监察活动中，向行政机关提出改进工作的建议，堵塞行政管理中的漏洞；对违反行政纪律的行政机关、国家公务员和其他人员进行查处，依法进行纪律制裁。二是完善人大监督机制，对于相关责任领导，及时启动质询和罢免程序。

　　“临时工”

　　近年来，执法部门“临时工”问题突出，备受争议。

　　让“临时身份”也依法有据

　　成都商报：执法队伍为何有这么多的“临时工”，根源在哪儿？

　　姜明安：主要是三个方面的原因：一是相关部门企图规避法律、转嫁责任，就让“临时工”去干一些“累活”，一旦出了问题，开除了事，让“临时工”成了“替罪羊”。二是正式编制太少，无法完成正常工作。三是现行的经费制度不合理，通过收费、罚款“创收”，雇请“临时工”可以广开财路。

　　成都商报：有专家建议，通过完善立法，对“临时工”的身份定位、职能等加以明确，赋予其合法身份，可行吗？

　　姜明安：目前，尤其是基层执法任务繁重，根据需要可以聘用一些协助人员，但应该适当降低比例，以正式编制人员为主。同时，通过立法明确“临时工”的身份、职能很有必要。让执法人员、执法行为依法有据，也是法治政府的基本要求。

　　成都创新

　　成都成为继上海自贸区后，在全国首个正式开展“负面清单”管理模式改革的副省级城市。

　　“负面清单”有利于防止垄断

　　成都商报：对成都深化行政审批制度改革的这一举措，您如何看待？

　　姜明安：对此我是认可的，凡是不禁止的都可以去做；这有利于防止垄断，也可以有效地避免腐败。

　　成都商报：此次改革提到的“放权”上，成都的做法是：国家和省未明确下放层级的审批事项，原则上同步下放到区（市）县；凡下放到区（市）县的审批事项按需要和条件下放到省百镇建设试点镇和市级重点镇。对此，您有何建议？

　　姜明安：我的建议是，要依法放权，明确行政委托等依据，要在法律、法规及规章规定可以委托时，才能委托。（成都商报记者 孙兆云）