评论：“财政资金闲置”呼唤绩效预算

　　首席评论

　　□林江

　　广东实行全口径预算管理，凡是涉及使用纳税人资金的项目支出都需置于公众的监督之下，财政公开的程度让人耳目一新。全口径预算是一种手段，旨在促使政府部门谨慎用好纳税人的钱，让财政资金的使用更加有效率。

　　根据广东省审计厅昨日披露的审计报告，在2013年接受审计的30个部门中，一方面要求不断追加投入，另一方面，年初预算安排的部分项目资金却大量闲置，根本没有用出去。这让人们不解了：既然有大量资金闲置，为何又要追加投入？有人说，这可能是结构性问题：一些部门所负责的项目进展良好甚至超支了，故要追加；另一些部门却由于种种原因没有顺利开展项目，故而产生资金闲置现象。

　　就算上述解释可以成立，那么全口径预算到底对政府预算的执行产生了什么作用？如果答案是肯定的，无论是公共财政预算、国有资本经营预算，还是社会保障预算都进入了公众视野，照理说这些部门在公众舆论的压力下是不敢懒政的，除非全口径预算管理徒有其表，公众和舆论根本产生不了监督的作用，这当然不是我们愿意见到的结果。

　　设想一下，目前公共财政预算当中的“三公”经费预算公开连个标准格式都没有，公众如何对相关地市的公共财政支出情况作出比较和对财政资金绩效作出判断？国有资本经营预算基本上回避了具体某一家国企的盈亏状况，更遑论占有垄断地位的国企及其所在行业的经营状况对于整体市场以及民生的影响，加上部分国企可能以商业秘密为理由拒绝公开其资产和负债情况，公众如何对国企经营预算进行有效的监督？如果公众监督似有若无，难怪部分政府部门不会很认真去对待预算的执行，部门财政资金闲置与部门要求追加财政资金并存这个老大难问题就长期难以得到解决了。

　　公平而论，上述现象的存在，也可能与政府部门在预算的时候预见不了在具体项目执行过程中的变化所致，譬如，在某项目立项的时候，没有预计项目所需要的土地在办理国土证、建筑许可证时所遇到的困难。

　　果如是，我们不禁要问，如果政府部门没有把握把相关土地开发所需要的证照办妥，为什么当初就急于立项和申请预算呢？如今，以这种理由去解释部门的项目预算资金用不出去已是习以为常，可为什么在新的财政年度审批预算时又照批如仪？财政部门又是如何履行财政监督责任的？

　　按照深化财税改革总体方案，到2020年前我国要建立现代财政制度。我们认为现代财政制度的重要标志之一是实现绩效预算，其前提是零基预算，即今年部门的预算多少与去年部门花了多少钱无关，与部门做了什么事、做得怎么样以及打算今年继续做什么事有关。

　　可见，实施全口径预算管理制度并不会自动提升财政资金的使用效率，广东应该在零基预算和绩效预算上先行先试，为我国最终建立现代财政制度累积经验。

　　此外，审计报告还显示，尽管大部分的地级市在筹集和安排保障性安居工程上超额完成了任务，但是却出现了一些尴尬情况：有3000多套保障房处于空置状态超过一年，有249套超出标准。事实上，政府动用财政资金兴建社会保障性住房，从政策层面上看是绝对正确的，可问题就出在上级政府和下级政府的关系是层层委托代理的关系。在多层委托代理关系下，上级的指令到了基层可能被有意无意地扭曲，具体到保障房建设，就会出现专项资金被挤占、闲置或滞留。基本出路就是让上级政府和下级政府的委托代理的层级减少甚至取消，譬如通过公私营合作的方式把社会保障性住房的建设交给市场去做。同样从事保障房建设，如果换一种思维，或许会得到截然不同的结果。

　　(作者是中山大学岭南学院财政税务系主任)