总量减排应做好顶层设计

　　◆但家文

　　为深化体制改革、推进环境管理战略转型，提前思考、谋划和布局“十三五”总量减排的制度创新，我们有必要从顶层设计、工作调研和部门协调3个关键环节入手，完善此前总量减排工作中存在的评价指标单一、计算过程繁杂、环境质量没有挂钩、考核结果较难把握等不足，更为客观、准确和全面地反映地方减排工作的数量、质量、难度、效果和差异，让各地真正把总量减排与改善环境质量、转变发展方式有机结合起来，形成政府认可、群众满意、社会接受的多赢局面，为实现经济发展战略转型发挥建设性作用。

　　做好总量减排顶层设计

　　“十三五”总量减排的指导思想应以改善环境质量为龙头，转变发展方式为核心，削减排污总量为基础，有效管控新增量为保障，全面落实建设生态文明的战略目标。为此，建议“十三五”总量减排考核体系的顶层设计应包括6方面内容：

　　一是环境质量指标改善情况。这是将总量减排工作与环境质量改善有机结合起来，防止出现“两张皮”的情况发生，充分发挥环境质量的龙头作用。对纳入考核的主要污染物环境质量指标，在扣除自然气象因素影响的情况下，每改善或下降一个百分点，可奖励或扣罚一定分数。

　　二是总量指标预算管理情况。这是为了严格控制各省（区、市）新增排放总量，防止出现一边艰难削减现有排放总量，另一边大手大脚使用总量预算指标，甚至导致新增量失控的情况发生。可综合考虑各省（区、市）“十二五”总量减排情况、现有经济发展水平和“十三五”经济社会发展规划，每年下达总量预算指标，严格考核总量预算指标使用管理情况，每节约或超出10%总量预算指标，可奖励或扣罚一定分数。

　　三是总量减排指标完成情况。这是确保各省（区、市）现有的主要污染物排污总量得到有效削减，除了一部分削减总量指标用于发展外，可以保留一部分削减总量指标用于改善环境质量。可综合考虑各省（区、市）“十三五”经济社会发展规划、环境质量（环境容量）、产业结构和区域位置等情况，对各省（区、市）下达总量减排指标，但考核时不必再计算新增量和绝对削减量，每超额或未完成10%总量减排指标，可奖励或扣罚一定分数。

　　四是转变发展方式进展情况。这是为配合国家在未来10年内，可以把更多的战略资源，包括环境资源投入核心技术和核心产业的发展，尽快实现经济转型升级和增强国家核心竞争力的战略目标。国家重点考核各省（区、市）调整第一、第二、第三产业比例，以及优化产业布局、升级产业结构、淘汰落后产能、改善能源结构、化解过剩产能等情况，主要污染物排放强度每降低或增加10%，可奖励或扣罚一定分数。

　　五是重点减排工程完成情况。这是为保证各省（区、市）能够迅速完善城市和乡镇的环境基础设施，建设足够的重点减排工程来支撑现有主要污染物排放总量的削减。国家重点考核城镇和乡镇的生活污水及生活垃圾收集处理率、重点工业行业主要污染物减排、规模以上畜禽养殖污染治理及综合利用、淘汰黄标车及老旧车辆、油品升级回收等重点减排工程的完成情况，每项工程根据削减总量的多少给予不同分值。

　　六是政府减排工作开展情况。这是为督促各级政府依法履行减排工作职责，建立完善减排长效机制，出台有利于减排的经济政策，加大减排资金投入，强化减排三大体系建设等。国家根据各省（区、市）政府开展减排工作的工作量、工作难度、工作效果和不同地域，分别设定考核分值，引导各级政府兼顾好发展和保护的关系，站在更高的起点上做好“十三五”总量减排工作。

　　做好总量减排工作调研

　　总量减排作为环境保护的一项龙头工作，涉及面广、专业性强、工作难度大，是一项庞大的系统工程，有必要从现在开始，提前抽调各方面人才，筹划和开展“十三五”总量减排的前期调研及准备工作。

　　指标调研。针对突出环境问题，结合我国现阶段经济发展水平和环境治理情况等，根据各省（区、市）总量减排的必要性、可行性和不同特点开展调研，广泛征求各方面意见，提出“十三五”主要污染物总量减排指标体系框架建议。

　　法规调研。围绕“十三五”总量减排的总体布局，根据新修订的《环境保护法》，提前调研规划有关环境法律法规、质量标准、主要污染物排放标准、排污收费标准等修订和完善工作，从法规层面保障“十三五”总量减排工作的顺利实施。

　　政策调研。会同发改委、农业、公安等部门，围绕“十三五”总量减排的总体思路，提前调研国家支持减排的相关经济政策、重大项目和专项资金安排情况，为落实“十三五”总量减排提供政策和资金保障。

　　技术调研。提前调研重点区域、重点流域的环境质量状况和环境容量，做好相关实用环境治理技术的调研、论证和示范工作，着对落实“十三五”总量减排重大工程至关重要。

　　市场调研。“十三五”总量减排对相关重点行业的结构调整和国计民生影响较大，甚至有可能造成部分工业产品和农用物资的市场波动，因而有必要提前开展相关市场调研，以免在“十三五”总量减排重大工程建设和运营时，对经济运行产生重大影响。

　　保障调研。“十三五”总量减排的工作量和难度都很大，将对各级环保部门形成巨大挑战，因而国家有必要提前调研，测算完成相关工作量及各级环保部门所需的人员、资金等必备条件，以便向各级政府报告“十三五”总量减排工作时一并提出环保部门的需求，为“十三五”减排任务提供必要的工作条件和能力保障。

　　做好总量减排部门协调

　　“十二五”总量减排面临的一大难点就是政府部门间的统筹协调。总量减排由于涉及多个政府部门间的职责分工、工作统筹、权限划分、资金分配等，往往容易产生矛盾和冲突，进而影响减排工作的顺利开展，因此，环保部门有必要提前与政府相关部门加强沟通、统一思想、协调工作。

　　一是协调统一减排思路。在充分开展前期调研和科学论证的基础上，围绕改善环境质量这一龙头，各级环保、发改、工信等主要减排部门，应在政府统一领导下，统筹制定“十三五”总量减排的指导思想及总体思路，明确减排的目标和方向，协调出台相关减排法规和政策，自上而下地指导“十三五”总量减排工作的开展。

　　二是协调统筹减排分工。围绕国家转变发展方式这一核心要求，进一步明确和强化各级政府减排的主体责任，按照政府有关部门各自承担的工作职责和掌握的行政资源，科学划分减排工作职责，并与各部门现有工作有机结合起来，尽量避免“两张皮”，做到责、权、利相结合，最大限度调动各部门的积极性，齐抓共管，共同做好“十三五”总量减排工作。

　　三是协调明确减排方法。围绕削减排污总量这一基础工作，各有关部门要在处理城镇污水垃圾、治理重点行业工业废水废气、淘汰落后产能、治理农业源污染、减轻机动车尾气污染、控制煤炭消费总量等方面，协调明确减排方法和技术路径，统筹安排减排资金、减排项目和重点工程，确保削减排污总量的目标能落到实处，并逐步过渡到环境容量总量控制上来。

　　四是协调落实减排工作。为有效管控主要污染物新增量，各有关部门应严格实施总量指标预算管理制度，把削减下来的总量指标管好、用好，利用总量指标预算管理这一杠杆，倒逼各地优化配置环境资源、土地资源和自然资源，从而进一步优化产业布局，调整产业结构，推动战略新兴产业、高技术产业和高端制造业迅速发展，并利用先进科技不断改造、升级传统产业。

　　作者单位：环境保护部西南环境保护督查中心