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共和党的总统，如里根和布什，都超然于内阁之上，注重个人的领袖魅力。因此，人们对布什新内阁最为关心的是，是否还存在制衡总统权力的机制？
本刊特约撰稿/薛涌(发自美国波士顿)
布什连任成功后，立即有6位部长级高官辞职。他们是司法部长约翰·阿什克罗夫特，商业部长唐·埃文斯，农业部长维尼曼，教育部长佩齐，能源部长斯潘塞·亚伯拉罕和国务卿鲍威尔。据称，包括卫生部长和国土安全部长在内的其他部长，也会相继提出辞职。比内阁部长低一级的联邦官员，辞职的更多，职务空缺率达40%左右，几乎是历史最高水平。
目前，重要空缺的继任者还没完全确定。但从已经确定的人选中，可以看出一个基本的倾向——借用中国王朝政治的词汇来打个比方，就是用“内臣”而不用“外臣”。
美国的总统政治当然不同于古代中国的皇宫。所谓“内臣”就是总统亲信，长年跟随左右。这些人的权威来自于领袖的信任；“外臣”则是官僚集团的代表人物，和政治领袖不一定有亲密的个人关系。这些人常常在获得领袖的任命前，就已经建立了自己的声誉，有独立的权威源泉。
接替司法部长约翰·阿什克罗夫特的，是白宫律师阿尔贝托·冈萨雷斯。白宫律师负责处理涉及总统事务的法律问题，等于是总统的司法保镖。当年克林顿的性丑闻，以及现在布什面临的泄露CIA(中情局)便衣的情报丑闻，都要仰仗白宫律师帮忙救驾。
显然，在这个位置上的人最受总统信任，属于“内臣”范畴。如今阿尔贝托·冈萨雷斯荣升司法部长，位置空出来，给了跟随布什至少10年的亲信哈丽特·迈尔斯。这一铁女人在布什刚刚当得州的州长时，就成为其左膀右臂，无疑属于布什“得州帮”里的心腹。另外，接任教育部长佩齐的玛格丽特·斯佩林斯，在1994年布什竞选州长时，由有“布什大脑”之称的高级“师爷”卡尔·罗夫介绍给布什，成为布什的内政顾问。可见，在这个新内阁中，得州帮的色彩越来越重。
赖斯：与布什保持一致的中间派
而最重要的权力交接，是国务卿——赖斯代替了鲍威尔。
美国的自由派媒体和欧洲政治圈把这一变化视为鹰派代替了鸽派，标志着布什把鲍威尔这惟一理性的声音清出了白宫。这一担心不能说毫无理由，但目前就得出这样的结论显然还不成熟。
首先，赖斯在外交上并不像切尼、拉姆斯菲尔德或鲍威尔那样有自己一套清晰的意识形态。她在这两派的交锋中，常常站在中间的位置上，只是更经常地倾向于切尼、拉姆斯菲尔德一方而已。
不要忘记，布什2000年竞选总统时，宣称美国在国际上要“谦卑”一些，不能把自己那一套强加于人。赖斯当时也积极地表述这一理念。谁也没有想到“单边主义”成了布什外交的基石。
如今，美国陷入伊拉克的泥沼，在国际政治中，布什所面临的政策选择余地，比2000年时小得多，想硬未必硬得起来。甚至其第二任的政策可能比第一任更加有国际主义色彩。
赖斯接替鲍威尔，关键还是在于用“内臣”来换下“外臣”。4年前，鲍威尔是美国公众中信誉最高的政治领袖，如果出马竞选总统，呼声恐怕比布什还高。当时布什在国际问题上毫无经验，成为其竞选的一个致命弱点，于是赶快公开宣布鲍威尔是他的国务卿候选人，运用鲍威尔的明星效应提高自己的信誉。
赖斯正好相反，她是媒体炒作出来的政治明星。而这个炒作，完全是布什对她信任的结果。仔细检讨一下媒体上关于赖斯的神话——大学教授，斯坦福大学的最年轻的教务长，可谓“少年得志”。但这样量级的人物，在美国多的是。更何况，她在学术上，谈不上是某一派的领袖，没有什么了不起的影响。
即使赖斯在学术上有重大成就，但从大学走入政治，并不一定就会成为第二个基辛格(基辛格当年就是从哈佛大学的教授转入华盛顿政治圈的)。她出任国家安全顾问前，没有任何政治经验，不知道如何与官僚集团打交道。9·11前，她对恐怖袭击毫无预感。难怪前反恐“沙皇”、曾任白宫反恐安全顾问的克拉克对她一百个瞧不上眼，说她当时连“基地组织”这个词都没有听说过。
但是，赖斯是第一个黑人女性充任国家安全顾问。这本身就给她提供了一个巨大的挡箭牌。出来攻击布什政府的，首先是民主党人。但女权、黑权都属于民主党的核心意识形态。民主党人当然愿意把火力对着切尼、拉姆斯菲尔德这些权臣，而不是赖斯这么一个看上去弱小的黑人女性。同时，赖斯十分注意和布什保持一致。比如，她对普京的看法一向不佳，认为普京的统治是俄罗斯民主化的倒退。但是，在布什公开声称能够通过普京的眼睛看到其灵魂后，赖斯马上改变了立场。
布什则说，他和赖斯相处得“舒服”。
鲍威尔，道不同不相为谋
鲍威尔则完全不同。俗话说“道不同不相为谋”。这4年，鲍威尔虽然是布什政府内处于弱势的少数派，自己的主张一直不能实现，但他在“道不同不得不相为谋”的极端困难的条件下，取得了两点成就。
第一，他在某些领域，决定性地影响了布什政府的外交政策。比如，布什刚刚上台后立即面临中美撞机事件，鲍威尔及时说服布什不要莽撞无礼，并通过自己娴熟的外交技巧化解了危机。这为中美在9·11后关系迅速恢复打下了基础。在台湾问题上，也是鲍威尔慢慢化解了布什的鹰派立场。
鲍威尔最近公开说中美关系为30年来最佳，显然也是为了在离任前巩固自己的外交遗产。
第二，作为一个自己所不同意的政策的执行者，鲍威尔既履行了职责，又坚持了自己的政治人格。在伊战前，是他敦促布什到联合国争取国际合作，自己也亲自到联合国申明伊战之必要(虽然他心里也许并不同意)。结果，他出示的伊拉克发展核武器的证据，后来被证明为不实。即使如此，国际社会和美国的政治圈都认为，他在这件事情上是被布什误导，他是一个在最坏的情况下力图避免最坏结果的理性的声音。
伊战初胜时，鹰派嘲笑鲍威尔走不出越战的阴影。保守派评论员叫嚷鲍威尔要为自己的反战立场“付出代价”。但随着伊战的急转直下，鲍威尔便显得越来越有预见。他没有把自己的声誉拴在布什的战车上。
鲍威尔奉行自己独立的国际政治哲学，而这一哲学在联邦政府的官僚集团，特别是国务院中有巨大的感召力。这不仅使国务院和拉姆斯菲尔德领导的国防部有巨大的冲突，而且也和布什的政策产生抵触。所以，决定发动伊战时，布什根本没有和鲍威尔商量，只是事后打招呼而已，理由是大家都知道他的立场。鲍威尔完全被排除在决策圈之外。不过，虽然布什可以不管鲍威尔的反对意见，自行其是，但如果鲍威尔成了官僚集团的代言人，官僚集团就可能反叛。所以，布什的第二任，首先必须把自己的人安插在要害部门，收拾心怀不满的官僚。
这种官僚集团的反叛，主要集中在国务院和CIA。
不久前一位外交界的新星给布什政府和鲍威尔打分，以10分为满分的标准，鲍威尔得9.5分，布什政府只得2分。这充分显示了官僚集团对布什政策的怨恨和鲍威尔在这个集团中的声望。
CIA的反叛更为严重。在今年大选的最后阶段，CIA的高层官员不断对媒体泄露不利于布什的消息，其中包括CIA在伊战前警告布什战争的后果，等于给克里提供弹药。一位CIA的官员还匿名出书，全面攻击布什的外交政策。所以，两个月前，布什任命忠诚的共和党人戈斯领导CIA。这一新老板刚刚上任就下令，要求属下不得认同反对布什政策的政治力量，而要全力支持布什政府，使CIA摆脱政治独立的传统。随后，4名CIA的高官辞职。
新内阁的三个权力中心
赖斯一旦上任，估计在国务院会推行同样的政策，成为布什在国务院的耳目和代理人，逼不满的官僚就范。
赖斯虽然没有像基辛格当年那样，身兼国务卿和国家安全顾问两职，但接任她的国家安全顾问职位的，是她的副官、切尼的前助手斯蒂芬·哈德利。由于切尼是布什家族的老友和忠实的亲信，把持这些要害部门的，就完全成了布什的“内臣”。
曾在福特、里根、老布什和克林顿政府服务的四朝元老David Gergen，最近在“纽约时报”上撰文指出，布什的重新组阁，在于集中权力，缔造一个由切尼、卡尔·罗夫、赖斯三个心腹牢牢控制的政府，在法律所容许的范围把自己的权力扩张到最大限度。
回顾布什的第一任，能干的“外臣”因为说布什不爱听的话，常常混不下去。财长奥尼尔不得不愤然辞职。布什的第一任环境部长、前新泽西州长克里斯廷·托德·惠特曼，当年也有当选美国第一任女总统的呼声，是典型的有自己独立声誉的“外臣”。但后来因为意见不同，也不得不辞职。鲍威尔则不过是另一个例子而已。
美国的内阁，和欧洲的内阁不可同日而语。内阁部长只有通过总统才能实现自己的权力。彼此之间很少协商，甚至被称为是“陌生人的内阁”。美国保守派评论家大卫·布鲁克斯指出，民主党的总统，一般还有点类似欧洲内阁首脑的风格。比如克林顿，喜欢没完没了地和阁僚们商讨政策，集思广益。大家常常吵成一锅粥。共和党的总统，如里根和布什，都超然于内阁之上，注重个人的领袖魅力，要求手下执行自己的政策。
这两种风格，很难说孰优孰劣，很大程度上要取决于总统的个人素质。但布什的个人素质，使人们对他重新组阁产生了如下疑问：第一，是否还存在制衡总统权力的机制？第二，这个新政府能否“称职”？
布什面临的最为实际的问题是，如何处理和联邦政府官僚集团的关系。在美国，联邦官僚集团迅速扩张，控制了国家要害部门。这些职业官僚，不是民选政治家，在华盛顿的时间比政客要长。他们喜欢从政策的技术层面考虑问题，不像政客那样操心政治得失，自认为能够超越党派利益，为国家的长远利益着想，并且掌握着管理国家的技术。
共和党在意识形态上，本来就是这一官僚集团的敌人。在大选的最后阶段，官僚集团站到了他的对立面。如今，大批高官辞职，许多高官任命要经过参议院通过，手续是否繁杂，可以拖上一两年甚至更长。在这种情况下，赖斯这样一个从来没有和官僚集团合作的经验的人，能否平息内部的反叛，并使政府有效率的运行，这将对布什第二任的成败构成严峻的考验。
(来源：中国《新闻周刊》总第206期)
