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　　与世界先进国家相比，中国慈善事业的发展滞后，根本原因不在经济发展落后和慈善资源不足，而在于法制欠完备

　　本刊记者/刘溜

　　中华慈善总会成立于1994年。目前“慈善十年”的说法即以中华慈善总会的创立为起点。中国人口占世界人口总数的1/5，有1亿多老人，5000多万残疾人，30多万孤儿，流浪儿童有15万之多，贫困人口更是以千万计，突发性灾害多发，需救助的人最多。如何对待这些需要照顾的特殊群体，是评判一个社会文明程度的重要标准。

　　慈善，已被公认为是社会的第三次分配。第一次分配是指生产部门的初次分配；第二次分配是强制性的税赋征收；而慈善作为第三次分配是完全自愿的，有助于弥补第一次、第二次分配的缺陷与不足，拉小财富差距，促进社会平等。

　　中国慈善事业：差距之大已不能用“经济落后”来解释

　　十年慈善，中国的慈善事业仍然非常落后。到目前中国已有100多家慈善组织，而美国的慈善组织数量是100万家；中国100多家慈善组织每年募集到的慈善款物约为50亿元人民币，仅相当于GDP的0.05%，与美国和日本慈善机构掌控着约占GDP8%到9%的慈善资源相距甚远，比例上的巨大差距已不能用“经济落后”来解释。而且，中国的慈善事业在很大程度上仍旧依赖海外捐赠，包括许多大型基金会、海外中国企业、跨国公司和个人捐赠，比如在中华慈善总会的捐赠物资中，有近80%来自海外，只有20%多一点来自国内。

　　全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成认为，“现代公共慈善的理念是，慈善是种公共行为。捐赠应以慈善组织为中介，使捐赠与受赠分离，捐赠人不知道哪些人因他受助，而受助人也不知道哪些人帮助了他，这已成为国际惯例。这与传统意义上的直接捐助不同，从而免除了感恩与求回报的心理，捐赠人和受助人的人格是平等的，救助弱势群体成为整个社会的行为。”

　　在美国和香港，善款善物的募集与慈善项目的实施进一步分离，成立了专门的筹款机构，在美国是联合劝募者协会，香港则有香港公益金，慈善工作因分工而更加专业化。

　　而在中国，更多的人仍然习惯于直接而具体的传统捐赠，捐赠人希望看到是谁接收自己的帮助，效果如何，这也是希望工程的一对一模式如此受欢迎的原因。还有不少捐赠不通过慈善组织进行，郑功成对此非常担忧，“经常可以见到媒体报道哪个孩子患了白血病之类的，然后号召大家捐助，媒体成了实施慈善的机构。受助人置身于媒体关注之下尊严受到伤害不说，这笔捐赠的实施情况如何，公众无法有效监督，而多出的钱如何处理，又引发出不少爱心官司。而交给专门的慈善组织就完全可以避免这些问题。”

　　对慈善组织，谁来监督、怎样监督？

　　谁来监督慈善机构的运行？在中国，慈善组织按社会团体管理。根据1989年颁布、1998年修订的《社会团体登记管理条例》，社会团体必须要有业务主管单位，并对业务主管单位负责，而主管单位只能是政府机构或政府授权的机构。所以目前对慈善组织的监督主要是行政监督，“审计部门每年查一次账，进行年检，业务主管单位进行日常管理监督”，中国国情研究会副秘书长吕世杰说，除此之外，如果出了问题，检察院应代表公众提出公诉。

　　“如果慈善机构擅自改变捐赠财产的性质、用途，甚至挪用、侵占或者贪污捐赠款物，按照《捐赠法》，慈善机构及其负责人员应承担相关的法律责任”，一位熟悉慈善事业的法律专家指出。

　　实际上，审计部门的力量是有限的。在中国，审计只能涉及到中华慈善总会等一些比较大的慈善组织，很多小的慈善组织不可能一一审计到。据了解，美国政府实际每年也只能对1/10左右的基金会进行审查。

　　在美国大多数州，首席检察官有权监督和管理慈善机构，对其活动进行规范，而慈善机构必须经常性地报告其业务活动和财务状况，如果慈善机构的董事未能履行其职责，州首席检察官有权迫使该董事从他们的私人资产中划拨出足够的资金对慈善机构遭受的损失给予赔偿。

　　而根据联邦法，美国的税务局通过三种方式来监督慈善机构的动作，一是慈善机构提供的年度报表，包括年度收支明细账，其付给董事、执行官、骨干雇员和五个收入最高的员工的薪酬等等；二是通过审计慈善机构的财务和经营状况，审计对象每年会有不同侧重；三是通过评估对违规的慈善机构给予处罚或罚金，最严厉的处罚莫过于取消一个组织的免税资格——这无异于将该组织判了死刑，不过这种处罚很少使用，更常见的是处以罚金，而且受到处罚的是参与违规行为的个人而非慈善机构。

　　自律：慈善机构监督不可少的另一面

　　对慈善机构监督的另一重要方面，是慈善机构的自律。像中华慈善总会，设有监察委员会负责对本会进行内部审计和财务监督，此为内部审计。另外，中华慈善总会与上海慈善基金会都邀请国际知名的会计师事务所每年进行一次财务审计，审计报告向社会公开，但目前国内大多数慈善组织不太可能做到这一点。

　　郑功成指出，目前国内大多数慈善组织主管单位多是官方机构，它们往往有干涉慈善机构的权力，包括负责人的推荐、任免甚至慈善项目的实施，政府与慈善机构的关系实质是管理与被管理的关系，与慈善机构作为一个独立法人团体的法律地位不相吻合，也无法实行自律。

　　“香港的做法很值得我们学习，他们的慈善机构通常借助外部力量来规范自身”，郑功成说，香港政府对慈善机构一直采取不干涉政策，香港的慈善机构在机构行政部门之外，还会设立各个专门的委员会，委员会的成员一般由社会上有声望的、热心于社会公益事业的人士担任，他们不光参与，而且拥有相当大的决策权，而慈善机构的理事会通常扮演着秘书和执行者的角色，这种情形与内地一些慈善机构“形成小圈子，生怕外边的人分享其权力”的氛围有着巨大差别。

　　在香港，除了慈善机构自身的自律外，还有超越各个机构之上的集体自律，这主要通过团体联合会的形式进行。如香港社会服务联会、香港基督教播道会联会等团体均对其会员机构有具体的要求与指导，以保证各慈善机构以整体的公信形象立足于香港社会。

　　在美国，全国慈善信息局和公益咨询服务所每年都会向社会公布它们所作的关于各个慈善机构的调查，内容涉及基金会的捐赠额、财政资助以及项目运作费用百分比等方面。

　　而在中国，类似的公益组织评审机构还没有形成，慈善机构的财务公开机制也没有建立起来，很多慈善机构把自己的财务状况视为内部机密。

　　“中国慈善事业发展滞后，根本原因不在经济发展落后和慈善资源不足，而在于法制欠完备。”在日前举行的首届国际慈善法律国际研讨会上，郑功成指出。

　　郑功成认为中国缺少一部完整的针对慈善组织的法律，为此，郑功成在首届国际慈善法律国际研讨会上建议，中国需要制定专门的慈善机构法，以确立慈善机构独立的法人地位，并明确慈善机构的性质、使命及其管理、运行的基本准则和监督机制；同时，取消现行法制中要求慈善机构必须有业务主管单位的规定，让慈善机构真正独立承担起自己的民事责任；还应确立完善、统一的慈善税制，应取消企业所得税法规中对企业捐赠只能在年应纳税额3%以内享受税收优惠待遇的限制性规定。

　　2001年，社会保障体系改革方案在辽宁省试行，试行地区的个人和企业用于公益性捐赠，准予在税前全额扣除。2004年，试点范围扩展到东北三省。“接下来扩展到全国范围是必然的”，郑功成说。

　　今年3月，财政部、国家税务总局联合下发《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》，其中一条为：对企事业单位、社团和个人向慈善机构、基金会等非赢利性机构的公益、救济性捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。将鼓励社会慈善行为的政策措施写进社保体系试点方案，这在十几年的社保改革中还是第一次。郑功成认为，这意味着社会慈善事业已被政府视为整个社保体系的一个必要和有益的补充。