(两会访谈)张雪樵委员谈如何让公益诉讼更有“用武之地”

　　中新网北京3月9日电 题：张雪樵委员谈如何让公益诉讼更有“用武之地”

　　记者 张素

　　检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会部署的一项重大改革任务。今年全国两会期间，全国政协委员、最高人民检察院副检察长张雪樵接受记者专访时，谈到如何让这项具有治理现代化优势的“中国方案”更有“用武之地”。

　　谈“万峰湖流域生态环境受损公益诉讼专案”

　　——“并没有彻底划上句号”

　　张雪樵：最高检之所以将万峰湖养殖污染案作为直接立案办理的“第一案”，是因为它是真正的“硬骨头”案件。养殖污染问题已经拖了十多年了，2017年被中央环保督察组列为重点问题，因为三省五县(区)执法不统一，直到2019年还是没有得到根本解决。

　　万峰湖地处贵州、云南、广西三省(区)结合部。目前，地方检察机关还无法向相邻省份的行政机关提起公益诉讼，所以，这个案件连地方省级检察院都无能为力了，最高检应当迎难而上。

　　导致养殖污染没法根治的原因是客观的，困难是现实的。万峰湖是个水电工程，拦坝蓄水之后鼓励库区移民养鱼谋生，在地方政府眼里，万峰湖也是养殖致富的“聚宝盆”。现在无序养殖造成了严重污染，依法应当打击取缔，但养殖企业的损失怎么办？库区农民的收入哪里来？最高检来办案，我担任检察官，并不是这些问题不存在了，或者不需要考虑了。无论谁办案，问题依然在那里。

　　但是，最高检办案可以超越“地方本位主义”，能够更坚决贯彻执行党中央关于生态优先、绿色发展的新发展理念，能够运用更刚性的监督机制来保障习总书记关于“绿水青山就是金山银山”等生态文明思想的落实落地。

　　最高检办案过程中，依靠三省(区)三市(州)五县(区)党委政府的大力支持，万峰湖养殖污染问题得到了全面清理。但万峰湖案件并没有彻底划上句号。我们只是完成了第一阶段的办案目标，接下来，我们要协调沿湖政府和库区人民开发生态养殖，既保护好一湖碧水，又培育、带动生态经济，把绿色青山变成金山银山。

　　谈“民法典＋公益诉讼”

　　——“湖水发臭，湖景别墅再大也是受罪”

　　张雪樵：检察公益诉讼制度的着眼点就是“全面依法治国”，切入点则是公益保护，就是以法治思维法治方式来解决公益保护问题。

　　检察公益诉讼制度的落脚点在于促进依法行政，推进法治政府建设。因为行政机关的天职就是代表人民管理国家和社会公共利益。行政机关管好管坏的标准是什么？“一断于法”，法治社会的通用标准当然是法律。那么，谁来当裁判？司法机关最合适。

　　对行政机关的违法行使职权和不作为，由检察机关提起行政公益诉讼，由人民法院来依法判决。这种制度设计符合党中央全面依法治国的战略布局，也展示了法治建设的中国方案。

　　民法典是检察公益诉讼的重要遵循。“两高”修订了《关于检察公益诉讼案件法律适用若干问题的司法解释》，主要内容就是明确“正确适用《民法典》关于检察机关提起公益诉讼制度的规定”。

　　首先，“民法典是一部基础性法律”。虽然民法典没有直接规定公益诉讼，但检察机关办理的各类公益诉讼案件，都要以民法典为准绳。尤其是民事公益诉讼，民法典是最重要的实体法依据。

　　其次，公益保护也是民法典的立法目的和重要内容。新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新需求中，公共利益是很重要的一部分。例如，一套湖景别墅是私权利，但如果湖水发臭，别墅再大也是受罪，哪里还有权利的感觉？

　　所以，民法典规定的生态环境责任、涉及众多消费者的产品责任、影响公共安全、公民信息安全的侵权责任、侵害英雄烈士人格权的法律责任等等，既是私权利保护，也是公益保护的重要保障。

　　谈“公益诉讼起诉人”和“原告”区别

　　——检察机关的特殊地位不等于检察特权

　　张雪樵：《关于检察公益诉讼案件法律适用若干问题的司法解释》明确规定检察机关在公益诉讼中的主体定位是“公益诉讼起诉人”，而不同于社会组织在公益诉讼中称为“原告”。

　　检察机关在公益诉讼中不同于社会组织，应该说具有一定特殊性。首先，特殊地位在于特殊的使命。

　　一是检察机关是法律监督机关，监督法律的统一正确实施，包括监督公法的实施，即监督行政法律的实施，行政机关是行政法律的执法主体，所以只能由检察机关向行政机关提起公益诉讼；二是检察机关作为公共利益的代表，向损害公益的违法主体提起民事公益诉讼，为国家、为人民主张具体的公共利益。为忠实履行好这特殊的使命，与其他诉讼主体相比，法律赋予了检察机关特定的职权，包括调查取证权、行政公益诉讼的起诉权以及诉讼监督权等。

　　但另一方面，检察机关的特殊地位不等于优势地位，更不等于检察特权。

　　检察公益诉讼只要进入人民法院的诉讼阶段，检察机关与任何诉讼主体都是平等的，虽不称作原告，但不能享有优于原告的诉讼特权。无论坐在法庭被告席上的是行政机关还是普通的公民，双方都应该遵循诉讼地位两造平等原则，谁输谁赢，都只能通过摆事实、摆证据、讲法律、辩法理，否则，不平等的诉讼、不公平的程序，就无法保证审判的公正。

　　特别是检察机关提起的民事公益诉讼，检察机关不能因为保护公共利益而忽视或者损害私权利。公益、私益在法律面前应当一视同仁。

　　谈“公益诉讼法律制度立法完善”

　　——让具有优势的“中国方案”更有用武之地

　　张雪樵：检察公益诉讼试点及全面开展以来，我们一直坚持依法推进，不断推进完善制度规范，形成了从法律、法规到司法解释、规范性文件等多层级、全方位、立体化的规范体系。

　　比如，民事诉讼法、行政诉讼法从基本法律的层面创立检察公益诉讼制度，人民检察院组织法、检察官法明确将公益诉讼作为检察职责范围，英烈保护法、未成年人保护法从单行法律的层面规定了特定领域的检察公益诉讼制度，“两高”联合出台检察公益诉讼司法解释，各级检察机关和政府部门、监察机关、法院等加强协作出台了大量规范性文件对检察公益诉讼进行规范。这些立法实践，为检察公益诉讼制度的完善发展提供了强而有力的支持。

　　然而，也应当看到，现有的公益诉讼立法也存在诸多问题。公益诉讼立法供给不足，远不适应检察机关的公益诉讼实践。

　　一是受案范围过窄。新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境以及美好幸福生活提出了新需求，公民民事权利的实现往往与公益的保护叠加、融合在一起，但目前法律赋权的检察公益诉讼受案范围过窄，尤其是行政公益诉讼仍只有四个领域，束缚了这项具有治理现代化优势的“中国方案”的“用武之地”，无法对人民群众反映强烈的公益问题发挥治理作用。

　　二是调查依据不足。检察机关的调查取证程序几乎处于立法空白状态，没有调查权带来的取证难，是导致民事公益诉讼案件多年在低位徘徊的直接原因。行政公益诉讼也存在相应问题，譬如，检察机关不能向金融机构查询资金往来，以致影响了国有财产保护领域行政公益诉讼的办理等。

　　三是多元类公益诉讼之间关系不顺。在民事公益诉讼中，法律规定的国家机关、社会组织、检察机关三类主体在顺位衔接以及支持协作上的问题在实践中表现突出，需要进一步科学规制。

　　四是处理特殊问题于法无据。公益诉讼的许多程序和实体问题具有特殊性，难以适用普通的诉讼法。

　　通过在单行法规中增加公益诉讼条款，以及对检察公益诉讼制度进行系统性完善的立法任务日显迫切，应当提上议事日程。(完)