文章谈简政放权：非弱权卸权 是转变职能善治善管

　　深入学习贯彻党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的部署要求，必须紧密结合实际，在改革发展的各项工作中坚持好、运用好法治原则。法治原则是法治体系的重要支撑，只有把法治原则树立起来，贯彻下去，法治思维和法治方式才会有所遵循、有所坚守，并落到实处。简政放权是党的十八大和十八届二中、三中全会部署的重要改革，直接涉及法律关系的重大调整和权利义务、职权职责的重新配置，能否切实贯彻法治原则，事关改革事业成败，也事关法治建设大局。在党的十八届二中全会上，习近平同志强调，要发挥法治对转变政府职能的引领和规范作用，政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。一年多来，探索推进简政放权的过程，也是探索推进法治政府建设的过程，一些重要的法治原则值得认真研究，并在今后不断深化完善。

　　一、职权法定原则

　　法治首先要落在职权法定上，公权者该做什么、不该做什么，能做什么、不能做什么，皆于法有据，一准于法。行政审批是政府的法定职权，不论设定与取消、转移与下放、增加与减少，都涉及现有法律关系的调整变动，必须依法而为，即便政府主动削权，也不能自己说了算。

　　一要解决于法有据问题，做到先授权、后改革。2013年3月，根据党的十八大和十八届二中全会精神，国务院提请第十二届全国人民代表大会第一次会议审议批准国务院机构改革和职能转变方案，得到了最高国家权力机关的授权。现在，有些部门和地方改革的积极性很高，需要注意的是，凡涉及法律关系变动、影响法律实施的先行先试，都应当在充分论证的基础上依照法定程序先取得不同形式的授权。

　　二要解决法律法规清理修改问题，做到先动法、后动权。这些年，随着立法增多，政府职权多数已经写在法上，动权必动法。国务院简政放权改革审慎采取了先动法、后动权的方式。比如，在研究决定取消下放审批项目时，同步研究清理修改有关法律法规。涉及修改法律的，提请全国人大常委会审议通过后，再公布取消和下放审批项目的决定；涉及修改行政法规的，经国务院常务会审议通过后公布；若行政法规设定的审批项目是以法律为依据的，还要等到有关法律修改完成后，再修改相关行政法规。

　　三要解决法外行权扩权问题，防范权力边减边增、明减暗增。2013年9月19日发布《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》，要求今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可；确需新设的，必须严格遵守行政许可法的规定，严格设定标准，认真履行法定程序，加强合法性、必要性和合理性审查论证，从严控制。

　　二、放管结合原则

　　“管得过多过死”与“管得不够不力”，这两种经常听到、看似矛盾的说法，提醒我们认真思考治理规则和治理能力，而不能简单地拘泥于管多管少。现代治理区别于非现代治理，最重要的，是由社会物质文化条件和社会关系变化所决定的治理规则变了，公权者该干什么、不该干什么的规则变了。从法治角度看，就是法律关系变了，权利义务(职权职责)关系变了。我国现行体制是从长期实行的计划经济体制走过来的，公权者管了许多不该管、管不好的事，加之官僚主义、形式主义、腐败奢靡之风滋生蔓延，抑制了社会活力释放，束缚了社会生产力发展，这就决定了改变治理规则要从放权赋能起步，走向法治也要从放权赋能起步。

　　据有些地方统计，政府权力百分之七八十集中在行政审批和行政处罚，其中，审批又具有源头性。对老百姓来讲，有时办一件事，要盖几十个甚至上百个公章。这个严酷的现实，要求放权赋能应首先大幅减放行政审批权力。我们熟知的现代法治理论，往往从先定的权利、良好的立法出发，来推导法治的基本要求，设计法治的理想王国，但往往与现实存在差距。只有从实际出发，先解除法定的制度束缚，人们才能够享有实际权利，拥有自主自为、自负其责的实际空间，并逐渐养成对法律的现实依赖、坚定信仰和自觉遵从，“法无禁止皆可为”等法治要求才会具有实际意义。这是事情的一个方面。另一方面，我们的政府是人民的政府，必须积极主动地担当起为人民服务的责任，简政放权不是弱权卸权，放任不管，而是要转变职能，善治善管。公权者在减放一些权力、撤出一些领域的同时，必须坚持依法全面履行职能，做到“法定职责必须为”，才能有效克服权力滥用和越位、错位、缺位，最终跳出“一放就乱、一管就死”的怪圈，“法无授权不可为”等法治要求也才会具有实际意义。只有把放权赋能与加强监管有机结合起来，实现活力与秩序的统一，才能形成现实的、活生生的法治状态。

　　简政放权改革中提出的“放管结合”，是一条从中国实际出发、解决中国实际问题的重要原则。它要求，政府职能转变既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好，“放和管两个轮子都做圆，都要转起来”。一方面，大幅取消和下放行政审批项目，最大限度减少对生产经营活动和产品物品的许可，缩小投资项目审批、核准、备案的范围，减少对各类机构和活动的认定，原则上取消不符合行政许可法的资质资格许可。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，一律不设行政许可。另一方面，努力健全监管制度，把着力点放到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。政府管理要更多地从事前审批转到事中、事后监管，充分体现标准先定、规则公平、合理预期、自负其责、事后追惩的法治方式。对涉及国家安全、公共安全以及人身健康和生命财产安全等领域，仍然要加强全方位监管。对取消和下放审批项目的领域，要有针对性地设计后续监管措施，并强化原审批实施机关的监管职责。可以说，放管结合原则体现了充分发挥市场决定性作用与更好发挥政府作用的结合，体现了激发、释放活力与健全、维护秩序的结合，既是具有中国特色的改革语言，也是培育法治过程中应当秉持的一条重要原则。

　　三、法制统一原则

　　简政放权针对的是繁政苛政，目的是要革弊兴利，便民利民。政之繁苛庸散，在法律上主要表现为规则繁乱、机构繁复、程序繁琐，公权者职能交叉、权责脱钩，争权诿责、“依法打架”，导致立法出现碎片化、部门利益化，执法出现重复化、选择化，最终遭罪的是老百姓。因此，简政放权改革要更加重视对现有法律制度的清理修订、整合提升，从更深的层次上、在改革的动态中充分体现和维护法制的统一。

　　首先，处理好“多”与“一”的关系。现代国家治理体系庞大，分工细密，规则繁多，但法律制度，无论中央与地方、部门与部门、地方与地方、内地与特区、党内与党外、成文与习惯、世俗与宗教，都必须在宪法基础上保持基本精神、基本规则的一致，这样才有法治可言。中国是一个大国，情况复杂，建设法治体系、维护法制统一的要求更高、任务更重，应当坚持一国一法、一法多制。具体到老百姓办事来讲，规则公平是权利公平、机会公平的前提，规则一致又是规则公平的前提。规则一致应当要求各级政府及其工作部门在减放权力的同时，制定明晰的权力清单和相应的权力运行规则，在此基础上，按照精简、统一、效能的原则，优化机构设置和职能配置，尽可能做到一件事情、一样规矩、一个窗口。比如，近期国务院按照登记机构、登记簿册、登记依据、登记信息“四统一”的要求，起草不动产登记条例，就是整合规则、稳定物权、便利千家万户的改革探索。

　　其次，处理好“变”与“守”的关系。改革是现有法律秩序内的“变法”，应当处理好规则的变动与稳定的关系，把改革措施的阶段性、单一性、灵活性与法律体系的整体性、协调性、稳定性有机统一起来。简政放权改革是分领域、分批次、有重点、有步骤推进的，当务之急，是统筹清理修订法律、法规、规章和规范性文件。一年多来，国务院已三次提请全国人大常委会修改相关法律22部、四次修改和废止相关行政法规66部，均采取一揽子方式，同时，一揽子又是分步骤、有取舍的。比如，为避免短时间内频繁修改同一部法律法规，能合并修改的，尽可能合并修改；可以分步修改的，另行安排修改。下一步，在继续做好涉及中央部门审批权力的法律、行政法规清理修订工作的同时，要加强对涉及由地方政府实施的行政审批项目的法律、行政法规的清理修订，加强对有关地方性法规、政府规章和规范性文件的清理修订，该修改的修改，该废止的废止。此外，还要妥善解决改革先行先试的法律问题。2013年8月30日全国人大常委会审议通过《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定行政审批的决定》，是既解决改革试验的法律依据问题，又保证国家法律统一实施的有益探索。

　　四、发扬民主原则

　　“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”作为与百姓日常生活息息相关的改革举措，简政放权应当最广泛地动员和组织广大群众来参与、推进和评判，这也是把改革纳入法治轨道的一个重要途径和保证。现代法治体系由诸多程序构成，其中最重要的是民主程序。民主是法治的前提和基础，法治是民主的体现和保障。离开民主，法治就是无源之水。离开法治，民主就会乱象横生。只有把民主程序走好了、走实了，才能把民主与法治有机结合起来，发挥好民主对法治的支撑作用，发挥好法治对民主的保障作用，建设一个更加开放透明规范高效的现代政府。

　　根据民主原则，凡取消和下放审批项目，都要按法定程序，不省步骤、不缺环节，历经研究酝酿、专家评估、沟通协调、集思广益、达成共识的过程，特别是要广泛听取企业和群众的意见，广泛听取直接与企业和群众打交道的各地方基层单位的意见，避免自拉自唱。为方便群众监督和评议，行政机关既要公布行政审批项目清单，也要把审批的依据、流程和条件亮出来。近期，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议专题听取并审议国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告，还召开联组会议进行审议和询问，体现了人大对简政放权工作的监督。

　　法治的鲜明特点，在于规则明晰、预期稳定，权责一致、行为有序。当前，简政放权正在攻坚克难，改变积久成习的治理方式须久久为功。只有更多地注重依靠法治，充分发挥法治的引领和规范作用，才能真正从体制机制上转变职能，释放活力，确保改革举措合法有序，改革成效落地生根，使广大群众真正得到实惠，并在现实生活中树立和增强社会主义法治信念。（夏勇）