解决债务金融风险必须打破政府隐性担保体制

　　随着年关临近，国家审计署的地方债务摸底情况也即将撩开面纱。当前，中国债务金融风险不断上升，解决思路似乎主要是按照“去杠杆”、“去债务”的方式，但伴随而来的却是实体融资成本的大幅上升和整个社会流动性的结构性紧张。事实上，治病必须对症下药，从深层次看，中国式债务和金融风险背后隐藏的是政府隐性担保体制。因此，从制度根源入手恐怕才是治本之策。

　　政府隐性担保实际上是政府信用的一种使用。一般而言，在经济转型的过程中，由于政府面临着收入减少与支出刚性的双重压力，不得不通过提供大量的政府担保以代替计划经济体制下的财政直接补贴来延缓财政支出的压力，以实现政府的政策目标。

　　政府隐性担保作为一种制度安排，通过调整政府与市场的关系使政府和市场能够互补，从而有效化解“政府失灵”和“市场失灵”，以保障国有经济部门顺利融资，平稳推进经济转型的进程。可见在隐性担保的框架下，政府可以用最小的显性财政成本平稳地推进渐进改革的进程，隐性担保似乎是一种“性价比”很高的政府补偿手段。由于地方政府对融资成本不敏感，这使得地方政府债务变成一种低风险、高收益的资产。

　　然而，正是由于这种“性价比”看似很高的政府补偿机制，导致了严重的“制度依赖”和债务不受约束的扩张。2008年国际金融危机以来，以地方政府为主导的投资扩张，使得对资金有饥渴症的地方政府通过表外贷款、银行间债务融资等形式与其对接，大量资金流向了地方融资平台和政府驱动投资的行业，造成资源的严重错配，累积了巨大的风险隐患。

　　首先，隐性担保或承诺虽然未被纳入政府预算收支，但它们却是一种隐性的预算外开支或责任。预算软约束为地方政府提供了隐性担保。在我国目前这种行政管理体制下，地方政府作为中央政府的代理人不存在破产制度。即使下级政府出现了资不抵债的情况，上级政府也将理所当然地承担最终偿还人责任。

　　尤其值得重视的是，由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全，而这也是刚刚召开的中央经济工作会议强调省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任的重要原因。

　　其次，由于以政府信用作为担保的隐性担保机制普遍存在，随着金融管制的进一步放松，银行理财、银信合作等金融工具被大量创设出来，起到了绕开利率管制、信贷控制的作用，一定程度上导致影子银行规模的过度增长。

　　最后，政府隐性担保体现在对国有部门的金融保护上面。上世纪90年代以来，政府通过国有金融对财政的制度替代，建立了对国有经济的金融支持和对国有经济的全方位担保体系。随着国有银行不良资产规模的扩大，其累积的制度性风险越来越接近政府容忍度的边界，政府通过剥离国有银行不良资产或注资消除存量风险，使得国有银行财政化所承担的或有负债逐步显性化，并呈现金融风险财政化和负债成本上升的趋势。当前，政府对金融部门的干预和控制逐渐增强，金融财政化、财政货币化特征明显，导致金融部门不良贷款率的攀升和资金配置效率的下降。

　　由此可见，不彻底改变政府的隐性担保制度，不尽快实现预算体制由收付实现制向权责发生制转变、建立财政资产负债管理体系，不实行隐性担保显性化，建立科学的风险分担制度，中国的财政金融风险不断上升的局面难以根本性改变。 □张茉楠