专家详解中国灾害预防体系不足：信息不畅是软肋

　　核心提示

　　近期，我国各地洪涝、山体滑坡及泥石流等自然灾害多发、频发，面对严峻的自然灾害形势，灾害预警更加重要，防灾减灾工作也具有关键作用。目前，我国的灾害预警处于什么水平，存在哪些问题，提高灾害预警能力的关键在哪些方面。本报记者对话防灾减灾专家，详解灾害预警的软肋与盲区，点明提高防灾减灾工作的未来着力点。

　　“我国灾害预警布局能力还存在一定欠缺”

　　记者：作为灾害预警方面的专家，您觉得我国的灾害预警处于怎样的水平？

　　史培军：灾害预警系统包括三个部分，预测、预报和预防，是测、报、防的一体化。预测是科学基础，预报是业务系统，预防是行动的能力，三者层层递进。

　　在我国，预测主要由大专院校、科研院所从事，之后交给业务部门来利用；业务部门利用水平的高低，关系到他们提供预报服务的准确度。而预防，则是防灾减灾能力的综合体现。

　　经过几十年建设，我国的预测体系已经基本形成，以行业划分，气象、水文等预报体系相对较完整；而预防的体制、机制并没有特别清楚的界定，也就是说，中央和地方之间、城乡之间、流域和中小河流的上中下游之间的责任还不清楚，这就是预防体系中的“三个不清楚”。

　　记者：贵州关岭山体滑坡、广西岑溪和容县接壤地泥石流暴发，在灾难发生前都存在“被忽视的前兆”，您怎样看“有预兆无预警”的防灾情况？

　　史培军：这说明我国在灾害预警布局能力上还存在一定的欠缺。具体说，就是监测密度不够、覆盖面不全、预警服务难跟上。

　　在我国，每个行政县都有由中央气象台直管的气象观测站；水文监测是根据大江大河流域，布局了一部分的水文站；在地质灾害频发的地区，也有一些崩塌、滑坡的监测站网。

　　这样，以县为基本单位的防灾减灾体系基本形成，但是县城以下基本没有监测站网，除了大江大河的沿江地点外，小江小河基本没有水文、气象的监测站网。广大城乡也没有实现一体化水平的测报网络。

　　专业部门在面、线、点的监测密度不够，测报网络无法实现全覆盖，测到的数据不够、自然也就测不准、报不准。

　　此外，监测到的信息又存在着无法及时通知受灾人的问题，导致预警服务跟不上。

　　记者：如果做个对比，发达国家在灾害预警方面的情况如何？

　　史培军：首先，在美国、日本、德国这些发达国家，和气象灾害类有关的测报网络的密度要比我国大很多。

　　在这些国家，城乡一体化测报网络在上世纪60年代就基本形成，到上世纪80年代，形成了一个立体的测报体系：一是像我们这样的水文、气象站，二是以雷达构成的密集监测站网，并有气象卫星、海洋卫星、国土资源卫星的监测，还有一套相当发达的空间定位系统监测和航空监测。

　　“信息共享的制度还没有形成”

　　记者：您认为目前我国灾害预警机制的“软肋”是什么？

　　史培军：信息的共享，是防灾、减灾预警能力提高的重要条件之一。我觉得，现在预警系统的一个主要问题，就是信息共享的制度还没有形成，信息不畅通，或者说信息保障能力非常低。原因之一就是政府各部门间的信息有序交流跟不上，部门间存在共享障碍，甚至还封闭信息。

　　信息不合作是很典型的问题，部门间各自为政就不能形成国家能力，都是部门能力，不能形成1+1大于2的合力。

　　记者：您怎么评价与此相关的灾情预警会商机制？

　　史培军：会商包括两种，一种是对于预报的会商，另一种是应对的会商。以洪水灾害为例，它涉及农业、水利、建筑、交通等各个部门，所以灾情的预警会商是必要的，而且我国也是做得比较好的。

　　任何一个灾害，都会形成一个灾害链，巨灾的发生更是如此。灾害链，是指一个主要的灾害发生后，会接连引发其他一些次生灾害的链条关系。比如，汶川地震伴随着崩塌、滑坡，紧接着头两周又有三场大雨，然后泥石流灾害发生，有的地方又出现了堰塞湖。

　　所以，一场灾害涉及各个方面，各部门间的协调和联动就显得至关重要。大灾时可以设立联合指挥部，但平时各部门如何合作，这些都需要制度上的进一步完善。如果把协调机制比喻成路网的话，我们在横向上的协调往往是不通的，制度设计是跟不上的。

　　“设防也是硬道理”

　　记者：具体来看，目前我国防灾减灾的盲区在哪里？

　　史培军：我认为，防灾减灾，最大的盲区在于那些既地处高风险带又相对贫困的地区。对于基本没有设防的农村，以及设防水平较低的城镇，设防能力、监测测报能力和应急储备能力的缺乏，是三个突出问题。

　　我们习惯于把经费投到灾中和灾后的恢复重建，很少投入到灾前的防范，这在广大基层尤为突出。

　　其实，从灾后恢复重建向灾前的防范能力提高上倾斜，是个很基本的道理。

　　“设防也是硬道理”，要用现在的钱来买未来的安全，形成一个“小灾没害、大灾小害”的良性防灾减灾模式和机制。我曾做过估算，如果防灾减灾投入能提高到当年各级政府财政支出的1个百分点，再过5到10年，中国的安全设防水平将提高一个量级。

　　“社区减灾是减灾的根本力量”

　　记者：对于提高灾害预警能力，您认为未来的着力点在哪里？

　　史培军：通过多次抗灾救灾实践，我国形成了巨灾时“举国应对”的体制、机制和法制，“巨灾风险防范的中国范式”是有效的，并且对全世界都有借鉴价值。

　　但是，与此相对，自下而上的以社区、地方为主体的防灾减灾体制、机制和法制还不健全。

　　从整体上看，就是要建立以地方为主体的防灾减灾体系，夯实地方的防灾能力。我认为，社区减灾是减灾的根本力量，也是提高社会防灾减灾能力的关键。

　　此外，目前还是缺乏各种等级灾害分级管理的意识，统筹到中央管理是不够的，需要有效分解到各级。

　　发达国家的防灾减灾采取分级管理，小灾靠社区，中灾靠地方政府、大灾靠中央政府，巨灾靠国际社会，就将防灾救灾工作有效分流了，也使灾害风险合理转移。本报记者 张 垚