60周年之际，中国“坐三望二”的经济总量后面，也带来了财政的丰盈和财政制度的不断完善

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　最新统计局数据显示，1950年全国财政收入只有62亿元，到2008年，这一数字增长到61330亿元，2009年预算安排为66230亿元，60年间增长1000余倍，也就是说2009年中国一天的财政收入大约三倍于1950年的全年财政收入。

　　随着财政实力的不断增强，财政对国家政权建设、经济和社会事业发展的保障能力不断提高。从量来看,1950年的财政支出为68亿元，2008年达到62593亿元，2009年预算安排76235亿元，60年间增长了1120倍。

　　从结构来看,从计划经济时期以经济建设为主的建设财政，正逐步向适应社会主义市场经济发展要求的公共财政转变。2008年，全国财政用在教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化方面的民生支出达到19959亿元，占全国财政支出的31.9%。2009年全国财政预算安排上述民生支出24610亿元，同比增长了23.3%。

　　采访中，中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉《瞭望》新闻周刊，这些数字后面，不仅是经济实力的增强，还有财政体制在各个不同历史时期进行的多次改革。“建国以来，我国的财政体制经历了由高度集中、一灶吃饭到分级管理、分权分税的发展过程。目前的分税制财政体制仍在不断完善中。”

　　财力千倍增长的“奇迹”

　　在“辉煌60年”系列形势报告会上，财政部部长谢旭人用数据对中国财政实力不断壮大作了生动描述：全国财政收入从1950年的62亿元开始，到突破1000亿元，用了28年时间；从1000亿元到1万亿元，用了21年时间；从1万亿元到6万亿元，只用了9年时间。对此，他给予高度评价，“财政实力的不断壮大，是我国综合国力持续增强的重要体现，为促进经济发展和社会进步提供了坚实的财力保障。”

　　同时，财政支出结构也在不断调整优化。不断加大对公共服务领域的投入，大幅增加教育等社会事业、农业、科技、环境保护以及基础设施建设等重点支出，优先保障和改善民生。2008年，全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化方面的民生支出达到19959亿元，占全国财政支出的31.9%。2009年全国财政预算安排上述民生支出24610亿元，同比增长23.3%。

　　解放初期，新中国的财政收入主要是公粮。到1953年，国家的工作重点首次转移到了经济建设上。财政就是“发展经济，保障供给”，这一“功能”一直持续到1978年。谢旭人说，计划经济时期，财政对国民经济运行发挥了重要作用。

　　十一届三中全会以后，对财政调控的认识也随着政府职能的转变而不断发展，逐步探索运用税收、补贴、国债等多种经济手段来调节经济。特别是20世纪90年代以来，针对经济形势发展变化，我国先后实施了适度从紧的财政政策、积极的财政政策、稳健的财政政策和积极的财政政策，有力促进了国民经济平稳较快发展。

　　“财政实力的增强，在很大程度上得益于1994年的分税制财政体制改革。”长期致力于公共财政管理研究的王雍君指出“奇迹”的制度建设来源：60年来，我国财政改革和发展不断取得新进展，公共财政体系不断健全；财政管理水平不断提高，财政运行日趋科学规范；财经对外交流与合作不断拓展，财政国际地位和影响力不断提升。

　　分税制财政体制改革前的1993年，中国五级政府全部预算内财政收入不过区区3000多亿元人民币，但到2005年已经突破了30000万亿元，2009年的预算安排达到了76000亿元。“这样的速度和规模在全球范围内是绝无仅有的。很难想象，如果没有这项改革，中国在20世纪80年代至90年代中期急剧的财政衰落——两个比重逐年下降——将会发展成什么样子。”他说，最重要的是，没有这项改革，我国的财政体系就无法走出“吃饭财政”的落后状态。

　　改革缔造公共财政

　　“两个比重”即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。前一个比重即财政收入占GDP的比重，1979年为28.2%，到1993年下降到了12.3%；而中央财政收入占全国财政收入的比重，1979年是46.8%(扣除债务收入)，1993年下降为37.6%(扣除债务收入)。

　　“其后果是产生巨大财政赤字，财政宏观调控能力大大削弱。”王雍君认为，“1994年实施的分税制财政体制改革的大方向是正确的，它帮助中央政府集中财力来解决全国范围内日益拉大的财政实力和公共服务差距。一种观点认为这项改革削弱了地方特别是基层政府的能力，强化了中央集权。应该看到，如果没有这项改革，中国的地区差距很可能比现在还要大得多。”

　　对于当时中央财政收入的严重不足，1998年3月至2003年3月期间担任财政部长的项怀诚回忆说，从20世纪80年代末到90年代初，甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱不还”的事。几乎所有的地方都在急呼缺钱，如粮食收购补贴资金不到位，铁路、民航、港口等重点建设资金不到位等。当时连某些中央机关都已经到了不借钱工资就发不出去的境地。

　　1993年7月23日，全国财政、税务工作会议召开。项怀诚回忆，当时朱基副总理来到会场对所有与会者说，“在现行体制下，中央财政十分困难。现在不改革，中央财政的日子就过不下去了，(如果这种情况发展下去)，到不了2000年(中央财政)就会垮掉！”

　　正因为此，60年来财政体制历次变革中，1993年的分税制改革影响最为深远，具有里程碑意义。之后又通过实施所得税收入分享改革、出口退税分担机制改革、缓解县乡财政困难的“三奖一补”激励约束机制等，进一步规范了政府间财政分配关系。

　　除此之外，王雍君指出，这些年中央政府已经充分认识到加强基层财政的重要性，特别是在提供基本民生服务方面。为此，实施了一系列的配套改革，包括2009年7月财政部出台的省直管县改革，目的正是在于加强基层财政。

　　在项怀诚看来，财政60年改革实际上是财政由高度集中向分级分权转变的过程，是财政管理逐渐科学化、规范化的过程。这个过程也是财政宏观调控能力不断增强，公共财政体系不断健全的过程。尤其是所担当的调控经济的职能，从20世纪90年代初至今，有力地促进了国民经济平稳较快发展。

　　这期间，税收制度建设加快。1994年以公平税负和简化税制为核心，实施了工商税制改革。其后，全面取消农业税，实施消费型增值税，统一内外资企业所得税，推进成品油税费改革，完善个人所得税、消费税、关税等，基本建立了适应社会主义市场经济发展需要的税制体系，政府与企业、个人之间的分配关系进一步规范，税收的收入功能和调节功能逐渐增强。

　　预算制度改革逐步深入。新中国成立初期，为规范预算管理，初步建立了我国政府预算制度。改革开放特别是党的十四大以来，部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类等改革不断深化，预算的完整性、规范性、透明度明显提高。

　　财政支出结构不断调整优化，切实保障和改善民生。以“三农”投入为例，改革开放后，各级财政部门不断加大对“三农”的支持力度，尤其是2003—2008年，中央财政“三农”支出分别为2144亿元、2626亿元、2975亿元、3517亿元、4318亿元和5956亿元，年均增长率达到20.9%。2009年预算安排7161亿元，增长20.2%。

　　任重道远的未来之路

　　现在，新的挑战已经出现，即如何进一步调整完善分税财政体制，健全公共财政管理体系。对此，王雍君认为，“主要问题在于中央政府财政关系缺乏一个基础性的法律框架，特别是在支出职责的划分方面。此前的改革主要限于收入划分和政府间转移支付，支出划分基本上沿袭过去的模式，所以各级政府的支出责任很不清晰，导致很多问题。”

　　正因为此，王雍君认为，财政体制方面最突出的弱点在于行政层面，“过于强势的部委(条条)和过于弱势的地方政府(块块)并存的格局，非常不利于发挥地方政府在服务人民方面的潜力和相对优势”。

　　除了财政体制改革需要进一步深化，对预算改革，王雍君认为是建立公共财政的关键。“主要的问题是：国家财政规模迅速扩展的同时，大量宝贵的稀缺资源的配置格局不能准确反映国家战略和政策的优先性。主要表现为在行政管理、公车购置与维护、办公楼建设和公款消费方面花的钱太多，教育、基本卫生保障和社会保障体系方面花的钱太少。”

　　对于今后一个时期财政工作重点，谢旭人透露将从六个方面下功夫：

　　注重财税政策与货币政策、产业政策等协调配合，不断增强财政宏观调控的前瞻性、针对性和有效性；深化财政体制改革，完善财政转移支付制度，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制；优化财政支出结构，建立保障和改善民生的长效机制，完善体现科学发展要求的公共财政体系；推进税费制度改革，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，大力构建有利于科学发展的财税制度；坚持依法理财，强化财政监督，建立健全财政预算管理制度，全面实行财政科学化精细化管理，提高财政管理绩效；加强干部队伍建设，提高干部综合素质，强化财政工作组织保障。

　　采访最后，王雍君告诉本刊记者，无论财政体制改革还是预算改革，改革的道路仍然漫长并且充满不确定性。部分原因在于难以获得足够的动力来推动改革，另一个原因是这些改革越来越涉及既得利益格局的调整。“没有深入的、走上正轨的财政体制和预算改革，中国建设和谐社会的努力将难以收到实效。”□