金永祥：PPP项目需有健全制度保障

　　每经记者 胡健 发自北京

　　财政部财科所专门对刺桐大桥进行的调研报告显示，刺桐大桥PPP项目出现的种种问题，都可归为一条，即相关法律制度体系建设的不到位，契约的缺失。由法律、契约层面的缺陷引发，缺乏关于PPP的法律制度，增加了民营资本企业的交易成本和运作困难。

　　围绕如何从刺桐大桥这只“麻雀”所展现出的问题去剖析如何把我国PPP模式推向正规化、专业化的路径，《每日经济新闻》(以下简称NBD)记者专访了国内PPP专家、大岳咨询总经理金永祥。

　　项目不规范致争议不断

　　NBD：您怎么看待刺桐大桥所面临的投资权益保障等问题？

　　金永祥：刺桐大桥项目是典型的PPP项目，项目的特许经营特点非常明显。该项目20年的风雨历程是财政部推动PPP工作和国家发改委推动特许经营立法的一面镜子，其经验教训值得总结借鉴。地方政府和社会投资人参与PPP项目也可以从项目中得到启示。

　　陈庆元的故事反映了地方政府与社会投资人之间的纠葛，但其中任何一方都没有违约的情况发生。

　　这说明了两点，一是契约精神在项目中得到了体现，双方在整个过程中都按照规则来维护自身利益，具有进步意义；二是项目初期留下了很多隐患，双方在20年时间里造成了很大内耗，降低了项目的效率，抵消了改革的成果。

　　NBD：双方都没有违约的确是进步，那现在的争议来源于什么？

　　金永祥：项目的产生过程不规范，这可以归结为历史的局限性。当初政府与国外投资人谈判没有谈成，名流公司不要求任何条件抢到项目，说明国外投资人的做法符合市场规律。20年前懂PPP的人并不多，但现在必须反思。

　　项目后期问题的处理也同样不规范，没有采取通过后评估的方式找出问题，再通过谈判一次性解决历史问题，保证后续的运行顺畅。

　　NBD：为避免日后纠纷，对于回报PPP项目是不是要有一个更明确的约定？

　　金永祥：名流公司从获得项目到项目建成期间的表现可圈可点，进入运营期合作的双方出现了问题，先是政府建了其他几座竞争性桥梁影响了项目的收入，其次是项目公司要开发大桥两侧的土地被拒绝，投资人有苦说不出。这为社会资本介入PPP项目提供了借鉴：不能怕前期工作耽误时间，磨刀不误砍柴工。

　　项目运作重在健全制度

　　NBD：PPP项目一般都会涉及特许经营问题，类似刺桐大桥这样不够规范的项目是不是与本身制度不健全有关？

　　金永祥：特许经营立法的出台，应该为刺桐大桥这类合作项目的运作和执行提供保障，是一件好事。

　　政府如何运作管理特许经营很关键。这里涉及从中央到省级、市县政府管什么、如何管的问题。包括是否需要设立相关的部门和机构，比如是否需要设立跨部门的协调决策机构，是否需要设立从事专业支撑的PPP中心。这是特许经营立法的核心内容之一。

　　此外，类似“县级人民政府负责”的说法造成过很多麻烦，立法中有必要说清“县级人民政府怎么负责”。

　　NBD：规范特许经营应该从哪些方面着手？

　　金永祥：发达经济体的政企关系是简单的、稳定的，我国政企关系的情况相对复杂，又处于改革之中的不稳定状态，立法工作必须考虑这种现实。

　　法律的名称要清晰，涉及的概念应准确。目前初步的叫法是《基础设施与公用事业特许经营法》。基础设施的概念包括市政公用基础设施、社会基础设施等，基础设施和公用事业这两个概念不在一个层面上，立法时概念应该准确。另外，基础设施和基础产业在概念上是有差别的，谈基础设施立法，特许的范围最好不要涉及基础产业，否则容易说不清楚。

　　对特许经营项目每个阶段的运作要求是什么？在每个阶段由哪些机构做哪些工作？做不到或者做不好怎么处理？这些工作是实实在在的，需要借鉴国际经验，但更主要的是总结以前好的做法，同时要注意解决好实践中不规范的问题、法律冲突和盲点问题。

　　特许经营协议这类具体的工作可以由PPP中心等部门编写指南或范本，而且可以针对不同行业不同类型的项目出台相应文件。