第七章　规划实施保障措施

　　加强规划对土地利用的整体控制，健全规划实施管理制度，强化经济激励约束措施，完善规划基础建设，确保规划目标的实现。

　　第一节　加强规划对土地利用的整体控制

　　落实耕地保护和节约集约用地责任制。按照《纲要》确定的目标和任务，明确各省、自治区、直辖市耕地保护和节约集约用地责任，建立和完善耕地保护和节约集约用地责任的考核体系，将实际耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量、新增建设用地面积作为耕地保护责任和节约集约用地目标考核的重要内容。建立土地利用规划实施问责制，地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责。把严格保护耕地、节约集约用地作为地方经济社会发展评价和干部实绩考核的重要因素，完善相关评价和考核办法。

　　做好相关规划与土地利用总体规划的相互衔接。各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇、交通、水利、能源、旅游、生态建设等相关规划，应当与土地利用总体规划相互衔接，必须符合保护耕地和节约集约用地要求，必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。严格依据土地利用总体规划，从严审查各类规划的用地规模和标准，切实落实土地用途管制制度。凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。

　　强化土地利用总体规划自上而下的控制。地方各级人民政府应按照下级规划服从上级规划的原则，组织修编土地利用总体规划，落实《纲要》确定的各项目标和任务。省级土地利用总体规划要强化战略性和政策性，重点确定本行政区域土地利用的目标、指标和任务。地级和县级土地利用总体规划要突出空间性和结构性，合理调整土地利用结构和布局，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围。乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性，重点将土地用途落实到地块。各地应在土地利用总体规划的控制和指导下，编制土地整理复垦开发等专项规划，落实总体规划。

　　第二节　健全规划实施管理制度

　　强化近期规划和年度计划控制。依据土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划和国家宏观调控要求，编制和实施土地利用五年近期规划，明确各项用地规模、布局和时序安排。按照土地利用总体规划和近期规划，编制和实施土地利用年度计划，不断完善用地计划分类编制和管理，加强计划执行情况的评估和考核。落实差别化的计划管理政策。严格以实际用地考核计划的执行，实际用地超过计划的，扣减下一年度用地计划指标，防止超计划批地用地，切实维护土地利用计划的严肃性。

　　严格建设项目用地预审。加强和改进建设项目用地预审，强化建设项目批准(核准)前的土地规划审查和许可，凡不符合土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。建立和完善建设项目审批部门协调联动机制与信息共享机制，项目建设单位申报审批或核准需要申请使用土地的建设项目时，必须附具土地预审意见，没有预审意见或预审未通过的，不得审批或核准建设项目。

　　加强农用地转用管理。土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。各级人民政府批准、核准各类建设项目，必须符合土地利用总体规划。不断完善以土地利用总体规划为基础的土地用途管制制度，城乡建设、土地开发等各项土地利用活动，必须符合土地利用总体规划确定的土地用途，涉及农用地转用的，必须严格依据土地利用总体规划和年度计划进行审查，必须取得农用地转用许可。

　　严格土地利用总体规划修改。建立土地利用总体规划实施动态评价机制，规划实施评价报告经规划审批机关的同级国土资源管理部门认定后，方可开展规划的修改。对土地利用总体规划的修改，必须就修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，依法组织听证，并向社会公示。凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。严禁擅自修改下级土地利用总体规划，扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。

　　加强规划实施动态监管。建立健全监督检查制度，实行专项检查与经常性的监督检查相结合，采用卫星遥感等技术手段扩大规划实施情况的监测范围，及时发现、制止违反土地利用总体规划行为，定期公布各地规划执行情况。加大执法力度，对违法修改土地利用总体规划的行为要严肃查处，限期改正，并依法追究相关责任人的行政责任；对违反规划批地用地的行为，坚决依法查处，责令限期拆除违法占地新建建筑物，拒不执行的，依法申请人民法院强制执行。

　　第三节　完善规划实施的利益调节机制

　　健全耕地保护的经济激励和制约机制。加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本，鼓励各类建设利用存量土地和未利用地。加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度，将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据，实行保护责任与财政补贴相挂钩，充分调动基层政府保护耕地的积极性。探索建立耕地保护基金，落实对农户保护耕地的直接补贴，充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。

　　加大对补充耕地的资金支持力度。进一步完善新增建设用地土地有偿使用费的使用和管理，确保该项收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出；由省、自治区、直辖市和计划单列市集中土地出让收入中用于农业土地开发的部分，要向粮食主产区和土地开发整理重点区域倾斜，支持土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。充分运用市场手段，积极拓宽资金渠道，鼓励和引导社会资金用于补充耕地。

　　强化节约集约用地的价格调节机制。积极推进征地制度改革，合理确定土地征收补偿标准，逐步建立有利于节约集约用地的征地价格形成机制；健全和完善土地协议出让和招标拍卖挂牌出让制度，发挥地价杠杆调控作用，规范经营性基础设施用地地价管理，提高工业用地出让最低价标准，规范土地出让价格；严格执行闲置土地处置政策，对闲置土地特别是闲置房地产用地征缴增值地价，促进闲置土地盘活利用。

　　逐步形成促进节约集约用地的税费调节机制。实行有利于有效保护耕地、合理利用土地资源、最大限度利用城市现有土地的税收政策。加大闲置和低效用地的税费调节力度，引导建设用地整合，提高用地效益；加大建设用地保有环节税收调节力度，提高土地保有成本，促进土地向集约高效方向流转；加大对土地深度开发等的税收支持力度，鼓励挖掘存量建设用地潜力，鼓励工业企业在符合规划、不改变用途的前提下提高土地利用率，促进节约集约用地。

　　第四节　加强规划实施的基础建设

　　不断提高土地规划的法律地位。积极推进土地利用规划立法工作，严格和规范土地利用规划的编制和审批，巩固土地利用规划的法制基础。依据公正、公开和便民原则，完善土地规划管理听证制度，明确违反规划处罚办法，增强土地规划执法力度。

　　加强土地调查统计和监测评价。按照国家统一的土地分类标准，认真做好土地利用现状调查、统计和变更调查。全面完成农用地分等定级与估价，加强土地适宜性评价和城镇、开发区用地的集约利用潜力调查评价。加强土地利用和土地市场动态监测，建立覆盖全国的土地利用动态遥感监测系统，结合年度土地利用变更调查，构建土地利用规划、计划实施监测体系。

　　从严制定用地标准和供地政策。按照节约集约用地的原则，完善能源、交通和公用设施、公共设施等各类建设用地标准，严格按标准审核各类建设项目用地。适时调整划拨用地目录，控制并减少划拨供地数量，除军事、社会保障性住房和特殊用地外，对其他土地要加快实行有偿使用。

　　提高土地规划信息服务水平。加快推进“金土工程”建设，建立涵盖土地利用现状、土地利用规划、土地权属、土地市场、土地整理复垦开发等基础数据的统一地政管理数据库。加快土地管理审批、供应、使用、补充耕地各环节的统一信息平台建设，强化建设用地监管，确保规划目标落实。加快信息资源的开发利用，提高基础性和公益性信息的社会服务水平。

　　推进规划科技创新与队伍建设。加强土地规划理论、方法和技术手段研究，促进土地利用规划学科发展；加快制定或修订各级土地利用规划编制规程、各类用地规划标准和规划成果质量规范。建立土地利用和管理国际合作交流平台，借鉴国外土地利用和管理的先进经验和方式。加强土地管理专业教育和继续教育，健全完善规划从业人员上岗认证和机构资质认证制度，切实提高土地规划技术和管理人才的专业素养。

　　第五节　推进规划民主决策

　　改进规划工作方式。修编各级土地利用总体规划，要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排各项工作，切实提高规划决策水平。建立和完善规划修编的专家咨询制度和部门协调机制，成立有广泛代表性的规划专家委员会，加强规划的协调、咨询和论证等工作，提高规划决策的科学化和民主化水平。

　　建立健全公众参与制度。修编各级土地利用总体规划要扩大公众参与，切实增强规划的公开性和透明度。对于县级和乡级土地利用总体规划，在具体安排土地利用和土地整理复垦开发方面应当广泛听取公众意见。经批准的土地利用总体规划应当依法予以公告，接受公众监督。

　　加强规划宣传。充分利用各种媒体，对规划的主要内容进行广泛宣传，提高全社会依法依规用地意识，增强全民对科学用地、节约用地、保护资源重要性的认识，使遵守土地利用法律、规划、政策成为全社会的自觉行为。

　　土地问题始终是我国现代化进程中一个全局性、战略性重大问题，土地利用总体规划的编制和实施事关国家和人民长远利益，各级人民政府必须高度重视，把土地利用总体规划实施工作纳入政府重要议事日程，切实加强组织领导。地方人民政府主要负责人应对本行政区域内土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。各有关部门要各负其责、密切配合，扎实推进各项工作，保障规划顺利实施。

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