第一章　土地利用面临的形势

　　第一节　土地利用现状

　　根据全国土地利用变更调查，到2005年底，全国农用地面积为65704.74万公顷(985571万亩)，建设用地面积为3192.24万公顷(47884万亩)，其他为未利用地。在农用地中，耕地面积为12208.27万公顷(183124万亩)，园地面积为1154.9万公顷(17323万亩)，林地面积为23574.11万公顷(353612万亩)，牧草地面积为26214.38万公顷(393216万亩)，其他农用地面积为2553.09万公顷(38296万亩)。在建设用地中，居民点及工矿用地面积为2601.51万公顷(39023万亩)，交通运输用地面积为230.85万公顷(3463万亩)，水利设施用地面积为359.87万公顷(5398万亩)。

　　党中央、国务院高度重视土地利用和管理。自《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010年)》批准实施以来，通过制定和实施一系列加强土地宏观调控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显现：

　　──农用地特别是耕地保护得到强化，非农建设占用耕地规模逐步下降。1997-2005年，全国非农建设年均占用耕地20.35万公顷(305万亩)，与1991-1996年年均占用29.37万公顷(441万亩)相比降低了31%。

　　──建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的必要用地。2005年与1996年相比，单位建设用地二、三产业产值从19.63万元／公顷(1.31万元／亩)增加到50万元／公顷(3.33万元／亩)，增长了1.5倍。

　　──土地整理复垦开发力度加大，总体上实现了建设占用耕地的占补平衡。1997-2005年，国家投资土地开发整理重点项目2259个，各省、自治区、直辖市累计安排土地开发整理项目近2万个，全国累计补充耕地227.6万公顷(3414万亩)，年均补充耕地25.29万公顷(379万亩)。

　　──国土综合整治稳步推进，土地生态环境逐步改善。1997-2005年，全国累计实现生态退耕686.25万公顷(10294万亩)，沙地面积减少19.52万公顷(293万亩)，裸土地面积减少5.01万公顷(75万亩)。

　　土地利用总体规划的有效实施，促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快发展，缓解了生态环境破坏加剧的趋势。但是，必须清醒地认识到，我国人口众多、人地关系紧张的基本格局没有改变，土地利用和管理还面临一些突出问题：

　　──人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。2005年全国人均耕地1.4亩，不到世界平均水平的40%。优质耕地只占全部耕地的1／3。耕地后备资源潜力1333万公顷(2亿亩)左右，60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区，开发利用的制约因素较多。

　　──优质耕地减少和工业用地增长过快。1997-2005年，全国灌溉水田和水浇地分别减少93.13万公顷(1397万亩)和29.93万公顷(449万亩)，而同期补充的耕地有排灌设施的比例不足40%。新增建设用地中工矿用地比例占到40%，部分地区高达60%，改善城镇居民生活条件的居住、休闲等用地供应相对不足。

　　──建设用地粗放浪费较为突出。据调查，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷(400万亩)。全国工业项目用地容积率0.3-0.6，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。1997-2005年，乡村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷(170万亩)，农村建设用地利用效率普遍较低。

　　──局部地区土地退化和破坏严重。2005年全国水土流失面积达35600万公顷，退化、沙化、碱化草地面积达13500万公顷。一些地区产业用地布局混乱，土地污染严重，城市周边和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。

　　──违规违法用地现象屡禁不止。2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示，全国“以租代征”涉及用地2.20万公顷(33万亩)，违规新设和扩大各类开发区涉及用地6.07万公顷(91万亩)，未批先用涉及土地面积15万公顷(225万亩)。总体上，违规违法用地的形势依然严峻。

　　第二节　机遇与挑战

　　本世纪头20年，是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。必须科学分析全面建设小康社会和全面参与经济全球化的新形势，深刻把握工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新要求，充分认识我国土地利用和管理面临的挑战：

　　──农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。到2010年和2020年，我国人口总量预期将分别达到13.6亿和14.5亿，2033年前后达到高峰值15亿左右，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地；保障国家生态安全，也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。同时，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。但是，耕地后备资源少，生态环境约束大，制约了我国耕地资源补充的能力，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。

　　──建设用地的供需矛盾更加突出。我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段，到2010年和2020年，城镇化率将分别达到48%和58%，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化发展，将拉动区域性基础设施用地的进一步增长；建设社会主义新农村，还需要一定规模的新增建设用地周转支撑。但是，随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。

　　──统筹协调土地利用的任务相当艰巨。随着国际化、信息化、市场化的深入发展，经济发展方式转变的步伐不断加快，亟待转变土地利用模式和方式，优化行业土地利用结构；实施国家区域发展战略，实现城乡统筹和区域协调，促进国土开发新格局的形成，对调整区域土地利用提出了更高要求。但是，地区间经济社会发展的不平衡以及各行业、各区域土地利用目标的多元化，加大了调整和优化行业、区域土地利用结构与布局的难度，统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重。

　　同时，我们也要看到解决当前和今后一个时期土地利用问题的有利条件。从土地利用状况看，我国建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大，为统筹保障科学发展与保护耕地资源提供了基础条件。从国际背景看，经济全球化、科技革命和产业结构升级，有利于我国转变经济发展方式，建设资源节约型社会。从国内环境看，科学发展观的深入贯彻落实，社会主义市场经济体制改革的不断深化，民主法治和政治文明的不断发展，国家综合实力的不断增强，党中央、国务院对土地管理工作的高度重视，有利于加强土地宏观调控，进一步发挥市场在土地资源配置中的基础作用，有利于促进土地利用和管理方式的转变，实现人地关系的和谐发展。

　　展望未来，我国土地利用和管理的挑战与机遇并存。必须从我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变、人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间矛盾这一社会主要矛盾没有变出发，正确把握科学发展与资源配置的密切联系和内在规律，本着对人民、对子孙后代高度负责的态度，立足保障科学发展，增强土地资源危机意识，树立全民节地观念，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，促进土地资源可持续利用。

　　第二章　指导原则与目标任务

　　第一节　指导原则

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，实行最严格的土地管理制度。按照全面建设小康社会的目标和转变经济发展方式的要求，统筹土地利用与经济社会协调发展，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，加强宏观调控，落实共同责任，注重开源节流，推进科技创新和国际合作，构建保障和促进科学发展新机制，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。要遵循以下基本原则：

　　──严格保护耕地。按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。

　　──节约集约用地。按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变。

　　──统筹各业各类用地。按照落实国家区域发展总体战略的要求，立足形成国土开发新格局，优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调发展。

　　──加强土地生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展。

　　──强化土地宏观调控。按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，加强和改进规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。

　　第二节　规划目标

　　根据全面建设小康社会的总体要求和“十一五”经济社会发展的目标任务，规划期内努力实现以下土地利用目标：

　　──守住18亿亩耕地红线。全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在12120万公顷(18.18亿亩)和12033.33万公顷(18.05亿亩)。规划期内，确保10400万公顷(15.6亿亩)基本农田数量不减少、质量有提高。

　　──保障科学发展的建设用地。新增建设用地规模得到有效控制，闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地空间不断扩展，节约集约用地水平不断提高，有效保障科学发展的用地需求。规划期间，单位建设用地二、三产业产值年均提高6%以上，其中，“十一五”期间年均提高10%以上。到2010年和2020年，全国新增建设用地分别为195万公顷(2925万亩)和585万公顷(8775万亩)。通过引导开发未利用地形成新增建设用地125万公顷(1875万亩)以上，其中，“十一五”期间达到38万公顷(570万亩)以上。

　　──土地利用结构得到优化。农用地保持基本稳定，建设用地得到有效控制，未利用地得到合理开发；城乡用地结构不断优化，城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。到2010年和2020年，农用地稳定在66177.09万公顷(992656万亩)和66883.55万公顷(1003253万亩)，建设用地总面积分别控制在3374万公顷(50610万亩)和3724万公顷(55860万亩)以内；城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例由2005年的30%调整到2020年的40%左右，但要从严控制城镇工矿用地中工业用地的比例。

　　──土地整理复垦开发全面推进。田水路林村综合整治和建设用地整理取得明显成效，新增工矿废弃地实现全面复垦，后备耕地资源得到适度开发。到2010年和2020年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于114万公顷(1710万亩)和367万公顷(5500万亩)。

　　──土地生态保护和建设取得积极成效。退耕还林还草成果得到进一步巩固，水土流失、土地荒漠化和“三化”(退化、沙化、碱化)草地治理取得明显进展，农用地特别是耕地污染的防治工作得到加强。

　　──土地管理在宏观调控中的作用明显增强。土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全，土地管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善，土地管理效率和服务水平不断提高。

　　第三节　主要任务

　　围绕规划目标，明确以下主要任务：

　　──以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地。实行耕地数量、质量、生态全面管护，严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田，加强基本农田建设；加大土地整理复垦开发补充耕地力度，确保补充耕地质量；统筹安排各类农用地，合理调整农用地结构和布局。

　　──以推进节约集约用地为重点，提高建设用地保障能力。坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严控制建设用地总规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张；积极盘活存量建设用地，鼓励深度开发地上地下空间，充分利用未利用地和工矿废弃地拓展建设用地空间。

　　──以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设。充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，保护基础性生态用地；积极推进以土地整理复垦为重点的国土综合整治，统筹土地利用与生态环境建设；制定不同区域环境保护的用地政策，因地制宜改善土地生态环境。

　　──以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用。加强区域土地利用调控和引导，明确区域土地利用方向；制定和实施差别化的土地利用政策，促进主体功能区的形成；强化省级土地利用调控，落实土地利用规划目标和空间管制措施。

　　──以落实共同责任为基础，完善规划实施保障措施。严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，落实差别化的土地利用计划政策，健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制，建立土地利用规划动态调整机制，确保土地利用规划目标的实现。