日前，江苏省常州市城市管理局网站被恶搞了一把。 在该局网站的首页上，“城管队员按摩女河蟹一家齐欢乐”的大标题赫然在目。在这个标题下面，“城管队员深入实践，集体视察洗头房”，“城管队员深入实践，集体殴打小贩”，“城管队员武艺高强，菜农溃不成军”等小标题取代了原本应该严肃的网站内容。

　　不仅是常州市城管，就在最近几个月，北京出现城管秘籍，深圳城管被小贩捅死，绵阳城管入户打狗被反锁，几乎每一次与城管相关的新闻都会引起社会强烈反响，难道城管只能招人恨？

　　从劝导到处罚 城管工作的尺度如何把握

　　“我觉得城管的理念有问题。”东方小白这么对记者说。

　　东方小白是河北一家媒体的从业人员，他很不理解为什么城管要对小商小贩围追堵截。

　　“如果不摆摊，那些小商小贩可能连生活来源都没有了，他们为生计奔波，却被城管追得东躲西藏，甚至被打骂。”东方小白说，如果没有母亲摆摊，自己也许连大学都读不下来。

　　东方小白出生在河北省一个县城，为了维持这个家，母亲加入小商贩的队伍，在自家楼下一个自发形成的市场中卖菜。早晨四五点就去批发蔬菜，一天忙碌下来收摊回家，往往都在晚上十点之后。辛苦自不必说，遇到城管，还要迅速地连人带菜躲进小胡同，等城管走了再出来继续卖。

　　而这样的事情，在很多城管工作人员看来，同样头疼。

　　“按照相关的法规，流动摊贩是违法的，应该取缔。”广东省中山市城管执法局局长薛飞英说，如果城管不管那些小摊小贩，那就是失职，流动摊贩很快就满大街都是。如果要管，很容易就会跟小商贩起摩擦。

　　薛飞英也同情那些辛苦讨生活的小商小贩，但按照国家法律法规，小商贩又不能不管。

　　不仅仅是流动摊贩让城管头疼。路面停车管理，生活噪音、油烟污染管理，宠物管理，违章建筑、户外广告标语悬挂管理，都是城管每天工作中所要承担的责任。薛飞英告诉记者，政府投入大量财力建设一个城市，需要一个美丽整洁的市容市貌，市民也不希望看到道路被挤占、垃圾乱扔的城市，但城管人员执法时也不能不考虑那些弱势群体的生计问题。怎么才能做到让政府满意、市民满意？城管工作人员压力太大。

　　按照工作要求，在中山市，城管工作人员进行行政执法时，先要对违法违规者进行劝导、教育，多次无效后才可以进行行政处罚，不可以与群众发生肢体冲突。

　　“有些小商贩根本就不听劝导，城管工作人员在多次劝说无效之后也会烦躁。”薛飞英说，但城管工作人员无论如何都不能跟群众发生肢体冲突。2007年进入城管执法局工作的林立辉也有与薛飞英一样的感受。林立辉的疑问是，城管工作既要照顾市容市貌，也要照顾到民生，这个度该怎么把握？由于城管所做的工作大多是处罚，直接影响到一些人的利益，冲突自然而然容易爆发。

　　制度和资金上有缺口 至今没有一部法律规范城管

　　难道城管只能招人恨？

　　提起自己的工作，其实很多城管工作人员也表示无奈。

　　薛飞英说，在数次机构改革中，城市管理中最难的一些任务交给了城管，而这些工作往往跟市民生活密切相关。

　　其中一次改革是1997年，这一年，国务院法制办进行了相对集中行政处罚权制度改革，城管就是作为这项改革的载体出现在人们的生活当中。

　　据青岛市政府法制办副主任马耀清介绍，1997年的相对集中行政处罚权制度就是为了减少执法部门，用十个大盖帽换一个大盖帽，城管的出现就是为了这个目的。

　　改革推行了下来，工商、环保、公安、建委、市政等部门的部分职能划给了城管，但问题也随之而来。

　　“最开始，城管的人员结构比较差。”马耀清说，一部分是从原来的市政、环卫、园林等部门转过来的，还有一部分是从社会招聘过来，这些人之前并不是执法人员，缺少经验和方法。

　　在职能设置上，原来法律设定的其他部门的处罚权交给了城管，但城管对这些领域并不熟悉。马耀清告诉记者，最难干的工作交给了城管。审批权是各职能部门所有，审批是给别人办好事，但处罚却是得罪人的事，而这恰恰交给了城管。

　　“在法律上，至今也没有一部法律来规范城管的行为。”马耀清说，而城管机构在全国各地的设置、隶属关系都不一样，相互能借鉴的经验很少。如果当地政府重视，工作还好做；如果当地政府不重视，城管的工作会非常不容易。

　　在有些城市，城管是垂直管理，市城管向区派出机构；在有些城市，区城管却是归区政府管理。

　　林立辉对此颇有体会。在漳州市，市、区两级的城管队伍就有几百号人，很多单位都称之为第二公安局。但拥有这么庞大的队伍，林立辉却觉得没有归属感。他觉得，城管在省里没有厅局，在中央没有部委，这个队伍缺少行业的管理和规范。

　　除了这些，资金问题也在影响着城管。

　　据全国城管执法局长联席会议执行会长兼秘书长罗亚蒙介绍，目前各地城管有三种形式。

　　一种是公务员身份，享受财政全额拨款，收支两条线，这样的城管还是少数。

　　第二种是享受部分财政拨款，以或明或暗的罚款作为日常运行的资金补充。

　　第三种则基本上没有任何拨款，就是靠罚款、收费来维持生存。这样的城管相当多。

　　“城管是公务员，才能断绝其乱收费的动机。”罗亚蒙说，如果地方政府养不起城管这支队伍，又让其来行使管理城市的职能，那就是祸害百姓。

　　也许正是由于这些困局，城管的工作总是会出现一些不和谐的音符，有些甚至可笑。在城管内部，也出现了“鹰派”、“鸽派”之分，前者工作作风强硬，后者讲究工作方法，在当地口碑不错。

　　是城市的亮丽重要 还是老百姓的吃饭重要

　　如果从1997年开始算起，城管诞生已经有12年。在这12年的运行当中，城管总是能成为媒体追逐的负面典型。对此，城管工作人员也有委屈。

　　今年5月初，中国政法大学教授蔡定剑就曾在媒体发表文章建议，用登记制来代替城管执法。他认为，城管已经成为恶名，现在到了要正本清源的时候。

　　蔡定剑认为，城市管理是维护公共安全、秩序和卫生，使城市有良好的环境。而公民个人经营一点小生意，是一项很大、很重要的权利，即公民的经济自由权和生存权。是城市的亮丽重要，还是老百姓的吃饭重要？

　　“很多人的就业和生存问题没有解决，公民的生活和生存要靠自己谋生，不可能全靠政府安排。城市居民不能种地，也不可能都有能力去办企业当老板。特别是在当前金融危机的形势下，政府千方百计要扩大就业，开放城市摊贩和小市场是一条极好的途径。乌鲁木齐市开放摊贩夜市就解决了几万人的就业问题。如果都这样做，那将解决千万人就业。而且有了方便的街头地摊购物，会大大促进市民的消费。”蔡定剑说。

　　蔡定剑认为，不是要取消城市管理，而应该废除城管，对街头小商贩、地摊采取开放政策，把它当作就业和商业发展的一部分，可以在商务部门下建立城市服务管理机构，实行低门槛登记制的服务管理制度。

　　对于城管的作用，也有专家持认可态度。马耀清就认为在一些领域特别需要城管队伍，如果没有城管，城市很快就会乱成一片。

　　那么，城市管理究竟是什么？应该怎么管？

　　在罗亚蒙看来，城市管理就是管理城市的基础功能设施和公共空间，这些方面一天不管，城市就会瘫痪。也就是说，城市管理就是要维护一个城市的正常运转。城管就承担了这样的职责。

　　“城管在工作中与群众发生冲突，是无法解决的吗？”罗亚蒙说，其实很容易解决。 罗亚蒙给出了理念、理论基础和体制架构一整套的方案。简单说就是要和谐、亲民，一盘棋、管到底。

　　“比如流动摊点，那是弱势群体的生活来源，当然不能驱逐。”罗亚蒙说，有些摊点可以提供一个场所集中经营，有些摊点就需要在热闹的街头，那么就划定时间限时经营。不能单纯为了城市漂亮忽略民生。如果城管都替群众考虑了，群众怎么会对城管那么大意见？

　　几年前，广州市城管曾被批评野蛮粗暴，但现在也提出了城管要做最可爱的人。在漳州，林立辉告诉记者，其城管局在2008年就曾对市区打游击的修自行车、补鞋的摊点进行摸底，免费向这些群众提供了100个便民服务车，给他们固定场所、定时经营。(李松涛)