5月29日,由中国法学会行政法学研究会和青岛市政府主办的“蔚蓝青岛和谐城管”论坛落下了帷幕,来自北京、上海、深圳、南京等中国20个城市的城管部门管理者,就目前中国城管执法工作中的重点和难点问题进行了深入研讨。

　　城市管理这支执法队伍的工作现状到底是怎样的?社会各界对“城管”的期望到底是什么?本报记者日前对普通市民、专家学者、城管的管理者、一线执法人员及他们的执法对象进行了深入采访。

　　20%的工作造成了90%的误解

　　“城管来了!”6月2日下午,北京师范大学东门口,几个商贩卷起摊子四处跑开。当“途经此地”的城管用车开过去后,他们又聚拢过来继续做生意。

　　记者看到的这一幕,代表着大多数人对城管日常工作的“全部”认识。而有着十年城管执法经历的北京海淀区城管大队志强分队指导员赵中国却表示,针对小商小贩的执法仅仅占北京城管人员日常工作量的20%。

　　“只占我们日常工作20%的与小商小贩相关的执法工作,造成了社会上对城管人员90%的误解,这是最让我们一线城管人员感到委屈的地方。”赵中国说。

　　城管这支队伍到底是如何组建的?这一切,还得从十年前说起。以北京市为例,在上世纪九十年代,仅在城市管理领域就有十余支职能不同的队伍,同时履行着各类执法权力。这种多头执法给当时的城市管理带来了三大弊端。一是政府部门“既吹哨又踢球”,本部门既是制度的制定者、审批者又是执法者;二是各种名目的执法行为让社会和各类单位应接不暇;三是管理漏洞频现,执法交叉现象严重,群众形象地称为“七八个大盖帽管不住一顶破草帽”。为此,1997年,经国务院批准,北京市率先在全国开展了城市管理领域相对集中行政处罚权试点工作,北京城市管理监察队伍应运而生。

　　有关专家也指出,将“城管”一概而论本身也存在一定误区:目前,我国没有国家层面上与地方城管部门对接的机构。各地方,城管的职能与工作更是不尽相同，一个城市的城管管什么，往往“市长”说了算。由于城管这一机构与职能缺乏更高层次的统一定位,一些城市的城管工作往往“包罗万象”,成了一个无所不能的部门;还有一些地方,将城市中的各种执法难点统统划归城管执行。将所有社会矛盾全部集中在城管身上,也是造成城管工作屡屡受到指责和质疑的原因。

　　“城管执法的一个特点是所指向的对象往往都是自然人,比如在街道边经商的流动人群,而这些流动商贩往往是失业、失地的社会困难群体。对于他们来说,做一些小生意是为了谋生或养家糊口。当生存权受到威胁时,暴力抗法事件的发生也就不难理解。”苏州大学社会学教授高峰说。

　　目前,一些地方城管职能不断扩大,政府文件授予的权力不断扩张。一些城市忽视科学发展,盲目建设“无摊城市”,使得商贩们生存权与城管执法权的博弈升级,“猫鼠游戏”与冲突不断上演。

　　城管执法困境是社会矛盾的集中反映

　　在采访中,不少一线的城管队员都反映,治理街头游商,还不是城管工作中难度最大的。

　　一位不愿透露姓名的城管队员说:“游野泳、违法垂钓、浪费水资源……,在更多时候,我们只能以劝阻为主。这些公众往往很难看到。更鲜为人知的,是城管人员与违章建筑的主人及其背后多方利益的较量。”

　　“城管和信访一样,是发现问题,反映矛盾的前端部门。在社会转型时期,在快速城市化进程中,有些问题单纯依靠执法是难以解决的,问题的产生和最终得到治理也不是城管部门能够独立完成的,要从源头上解决社会问题、社会矛盾才行。”中国法学会行政法学研究会城市管理执法专业委员会常务理事、中国社科院教授辛向阳分析说。

　　对社会上建议取消城管的说法,辛向阳说:“城管制度的存在有其合理性,取消之后可能问题更多。在过去的十多年里,城管在维护城市管理秩序方面起到了重要作用,不仅仅是解决当初多头执法、交叉执法的问题,其实城管部门还在整个城市管理体系中发挥着末端检验的作用,即作为城市管理末端的行政处罚机构,常常能从政策的执行过程中,发现制度、政策设计中的一些漏洞,反过来能为上游的政策制定环节提供有益的参考。”

　　“总的来讲,其效率还是较高的,如果把城管的职能再分散回归到各部门去,可能会更糟糕。要解决城管目前的执法困境,必须跳出传统的执法思维。”辛向阳说。

　　“公众城管”意识或能破解执法难题

　　从今年1月1日起,浙江省各地都要给小商贩提供谋生的空间,注重保护小商小贩权益。浙江省人大常委会还决定,今年起,城市管理行政执法人员在执法活动中,应当注重教育和纠正违法行为,不得使用暴力威胁等手段执法。

　　赵中国认为,过去对一些城管执法难题,我们注重和公安等相关部门采取联合执法,问题虽然解决了,社会效果未必好。现在我们转变理念,强调依靠广大人民群众,着力打造“公众城管”,收到了较好的执法效果,社会效果也很明显。

　　要切实规范城管执法人员的行为,同时冰释公众对城管的不理解甚至是误解,树立“公众城管”概念至关重要。中央民族大学法学院博士刘华也认为,要破解城管的执法困境,必须跳出传统“执法”思维,树立公共治理的新思维。

　　据介绍,“公众城管”的含义是公众参与城市管理。是“人民城市人民建、人民管”理念的具体化和延伸。这里的“公众”包括政府部门、企事业单位、社会团体和社会群众等社会各方面力量。最终目的是引导社会群体正视城市管理的意义与价值,充分理解认识环境秩序在当今城市运行中的重要地位和作用,动员其共同参与城市管理,从而改变城管工作的社会环境,破解城市管理难题。使其地位、能力与其工作效果和社会形象相协调。(李可　董城）