市政府还有一个理由：红头文件只是一个信访复核结论，根据最高法院编号为“(2005)行立他字第4号”的批复，由于信访工作的实质是对行政机关的相对行为进行督办、提出建议、化解矛盾，因此属于不具有强制力的行政指导行为，不属于法院行政诉讼受案范围。

　　“最高法院的这个批复有个前提条件，就是‘对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响’。虽然信访人是崔艳丽，但市政府确认选举无效涉及到董长民的切身利益，已让董长民失去了村主任职务。”代理人在法庭上说，“因此本案属于法院行政审查范围”。

　　“我认为市政府的红头文件不是建议，而是有强制力的。”杨斌告诉记者。

　　“我们始终坚持认为，小漩村的选举是有效的，于是把市政府红头文件搁置了4个多月没执行。”小屯镇党委书记王英石介绍说，“后来，崔艳丽又上访到省里，说镇政府不执行。后来省信访局把小屯镇、辽阳县、辽阳市的相关领导都叫到一起，严格要求落实。我们作为下级机关只能服从。”

　　事实上，辽阳市政府的红头文件已经得到了贯彻执行。

　　2008年8月6日，辽阳中院作出行政裁定书，认为依据最高法院的批复，辽阳市政府的红头文件是信访答复意见，是指导性的，不具有强制力，不是具体的行政行为，不可诉。

　　市政府“越权了”吗？

　　董长民不服辽阳中院的裁定，上诉至辽宁省高院。2008年10月29日，辽宁高院公开审理了此案。

　　“按照《辽宁省村民委员会选举办法》规定，辽阳市政府没有权力通过信访复核直接确认本次选举无效。”董长民的代理人在高院的法庭上说，该办法第三十四条规定，村民对选举程序或者选举结果有异议的，可以向乡人民代表大会和乡政府提出书面申诉，乡人民代表大会和乡政府应当调查核实，并在接到申诉后的三十日作出书面处理决定。当事人对处理决定不服的，可以向县人大常委会和县政府及其主管部门提出申诉。

　　另外，根据该省有关村民委员会选举规程的规定，县乡村三级选举机构尚未解散的，由县乡村选举机构认定。县乡村选举机构已经解散的，由乡人民代表大会和乡政府或者县人大常委会以及县政府及其有关部门认定。

　　记者看到《辽宁省村民委员会选举办法》的条文释义，与代理人引述的完全一致。

　　在法庭上，代理人抛出了这个“令人震惊”的问题，地市级以上政府没有权力认定村委会选举是否有效。

　　辽阳市政府利用信访复核监督形式，直接行使行政确认权，系超越职权行使权力，为无效的行政行为。如果市政府作出的选举无效的认定形式是信访复核，正确的行文方式是这样：“经市政府有关部门调查，发现小漩村选举中存在不合法之处，建议辽阳县或小屯镇政府重新审定这次选举的效力。”

　　对此，杨斌避而不答，他说：“下面违法，难道我们无权纠正？不要在这上面钻牛角尖。小漩村选举的程序都违法了，还谈政府越权吗？”

　　“市政府否定县乡两级政府的决定，按照信访条例的规定，应当举行听证会。”代理人认为。

　　而杨斌认为，“明显的错误，还听什么证？”

　　“指导权”与“自治权”的博弈

　　辽阳市政府认定小漩村选举无效的五个理由中，排在第一位的是：镇指导组存在“越位”指导。这自然也成了法庭辩论的焦点。

　　代理人在法庭上说，首先，镇政府指导村委会选举是其法定职责；其次，在村选举委员会不能单独开展工作的情况下，如何进行选举，法律法规都没有规定，此时，镇政府指导组与村选举委员会共同组织选举，并不违反法律规定。可以说，没有镇政府的全力保障，第二次选举也不可能成功，因此市政府认定镇指导组越权指导是错误的。

　　关于小漩村选举委员会不能单独开展工作的情况，记者在调查采访中得到证实。“对小漩村的选举，我们从来没敢放松过。”小屯镇党委书记王英石介绍说，2007年6月30日的选举是第二次了，早在2007年4月28日，小漩村就召开村委会换届选举大会。当时镇政府还派去6名警察维持秩序，“唱票临近尾声时，还有70多张票未唱，董长民的票数还差4张就过半了。这时，时任小漩村党支部书记的崔喜春提出异议，同时，崔喜春的两个外甥将已经唱过的部分选票撕碎，并将计票板上的计票结果擦掉。因为破坏选举，崔喜春的两个外甥被公安机关治安拘留，崔喜春本人被免去村党支部书记职务。”

　　“我到现在还认为，小漩村的两次选举都是有效的，特别是第一次选举，董长民就应该当选村主任。”辽阳县民政局局长高光利告诉记者说。

　　“小漩村的工作十分复杂，为了公开，我们不得不选择边唱票边验票。”小屯镇党委书记王英石介绍说，“当时，董长民和崔喜春就站在计票现场，选票上哪怕有一丁点儿的问题，我们都要征求两人的意见，他们都点头说可以，我们才认为选票有效。”

　　“按照规定，村委会换届选举工作由村民选举委员会主持，但如果选举委员会不履行法定职权或者不能履行职权，该怎么办？虽然法律没有规定，但司法实践中已有这样的判例。”代理人介绍说，广东省龙川县附城镇水贝村7名村民选举委员会成员，因没按照规定的时间主持选举，由镇政府组织进行选举，确认和公布选举结果也是镇政府，并产生了新一届村委会班子。不久，选举委员会的7名成员以镇政府超越职权，用行政手段非法干涉和主持村委会选举，侵犯了原水贝村选举委员会依法行使自治权利，不断向省市有关部门投诉，要求确认镇政府主持的选举无效。后经河源市中院、广东省高院两级法院裁判认为选举有效。

　　“按照规定，第二次选举被市政府认定为无效后，还应该进行第三次选举，但村民反感了，不想再选了。如果再选，许多老百姓就会弃权了。”辽阳县民政局副局长高平说。

　　村委会选举不属法院审查范围？

　　2008年11月26日，辽宁省高院作出终审裁定，认为辽阳市政府红头文件，主要涉及村民委员会换届选举的有关内容，根据相关法律规定，这类案件不属于行政诉讼审查的范围。

　　“我对群众的心情是理解的，但他诉的是市政府的信访答复，所以我们驳回了董长民的起诉。”辽阳中院主审法官赵毅告诉记者，“法院只进行了程序审，没进行实体审。”

　　“对村委会选举中出现的纠纷谁来裁决？民政部门的认定是不是最终认定？法院是否可以审查民政部门的认定结论？有关村委会换届选举的内容是否属于行政诉讼审查的范围？目前还没有明确的法律规定。”民政部一位官员告诉记者，“但许多地方已经有了规定，譬如《〈广东省村民委员会选举办法〉实施细则》就规定，县级政府主管部门对有争议的选举结果，应当及时依法认定是否有效，当事人对认定结论不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”

　　记者查阅了《辽宁省村民委员会选举办法》，其中并没有类似的规定。(《方圆》杂志记者韦洪乾 文/图)