农民变市民岂能“拔苗助长”

　　积极稳妥地推进城镇化，对于转移农村剩余劳动力，逐步改变城乡二元结构具有重大意义。但10多年来，有些地方在小城镇发展中，积极有余，稳妥不足，超越当地经济、社会综合承载力，贪大求洋盲目扩张，吸纳就业能力、公共服务提供能力建设滞后，造成新市民待遇有名无实。更有甚者，个别地方以城镇化之名，行强权卖地之实，不尊重当地农民意愿，大拆大建，严重侵害农民利益。

　　“宅基地换房”变成“政府与民争利”

　　按照天津市城市总体规划，今后全市要建设11个新城、30个中心镇、70个一般镇。从2005年下半年开始，天津市提出以宅基地换房的办法建设小城镇和新村庄的思路。

　　所谓“宅基地换房”，天津的说法是按照承包责任制不变，可耕种土地不减，尊重农民意愿的原则，高水平规划建设富有特色和生态宜居的新型小城镇。农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇的一套住房。

　　然而，良好的愿望一到基层便遭遇急功近利，执行环节常常荒腔走板。半月谈记者在天津市第二批农村示范小城镇——汉沽区茶淀镇调查发现，这场自上而下的土地变革正在伤及一部分农民的切身利益。

　　“现在到处在拆迁平地，若干年以后，茶淀人可能再已吃不上玫瑰香葡萄了！”在汉沽生活了大半辈子的高大爷，指着路边已是芦苇丛生的田地对记者说，“你看见那些水泥柱了吗，以前这里都是葡萄园啊！现在圈一片地就搞房地产开发，或是建工业园。”

　　一路颠簸到茶淀镇新村东村，记者随意走进一户农家。今年4月，户主刘大妈与村里签订了“宅基地换房”协议，同意用总面积520多平方米的两处宅基地，换回4套总面积大约250平方米的房子。

　　对宅基地价值的评估是村民争议较大的地方。按照拆迁协议，对村民的主房执行“1:1”的商品房补偿标准，对配房等附属建筑物进行直接货币补贴。刘大妈家的附房等按照每平方米900元的评估价给予补偿，所得款项只有2万元多一点。“新房中超出置换面积的部分，我们还要按每平方米3500元的价格补上10多万元差价。”刘大妈连说了好几个“不合适”。

　　刘大妈说，村里给的这个补偿条件她实在觉得亏得慌，不愿意搬走但又不敢不走，“听说前面村子里有不愿意走的，晚上有人砸你家窗户玻璃，多害怕啊！”

　　52岁的刘淑英至今也没与村里签订协议。她对记者说：“我家厢房与村里另一家的一模一样，但我家评估后按每平方米400元补偿，那家却按700元补偿。” 刘淑英找村干部要说法，村干部说是市里来人评估的；她又找到评估人，后者又让她有问题找村干部反映去。

　　“现在是有理没处说。说是换房自愿，可是他们到了村里哪是来协商，你一提合理要求他们扭头就走。” 刘淑英叹了口气，“搬走后心里一点谱也没有，怎么过都不清楚。”

　　有知情人士告诉记者，一些地方在推动小城镇建设过程中，为保证农民离开土地，镇村干部都领有任务，层层分派，包村到户到人，利诱威逼，什么手段都可能使上。一位村支部书记很得意地说：“邻村在拆迁过程中遇到了阻力，向我求援，我在社会上找了两个人过去，很快就把这个村子里的几户给摆平了！”

　　不少人士在接受半月谈记者采访时表示，一些农民通过比较拒绝搬迁在所难免，这需要多方平等博弈，关键是真正要让农民有话语权，自己判断补偿合适与否，并决定是否愿意“宅基地换房”。

　　在城镇化、工业化进程中，如果没有切实解决好失地农民的生活安置问题，令其失去或减少了生活来源，改革就会变味。

　　国家发改委小城镇改革发展中心主任李铁在接受半月谈记者专访时指出，在城市化发展的今天，我们城市的公共设施应该向农村延伸，而不是通过拆迁来满足政府决策者所谓的视觉需要。科学发展小城镇必须以人为本，不能按照短期的决策行为强制农民进行拆迁。

　　“城中村”改造要把新市民引向何方

　　大量“城中村”的出现，是我国城镇化加速的产物。无地可种、以房生财、公共基础设施薄弱、规划建设管理缺位、违章建筑多、安全隐患较多，作为城郊农民整体“进城”的集中区域，“城中村”现状堪忧，既是城市管理的难点，又限制了村民从生活形态到思想意识真正融入现代城市文明的步伐。为此，很多地方正在加紧“城中村”改造。

　　西安市“城中村”改造办公室常务副主任贺登峰告诉记者，5年内，西安市将基本完成二环路以内72个城中村的改造工作，未来4年“城中村”改造建设面积将达到864万平方米，占全市住房供应总量的20%，供应量将超过西安市经济适用房供应规模，成为全市住房供应的第二大来源。

　　但是，一些地方的“城中村”改造拆得快配套慢，短期内的“大拆大建”破坏了住房供应的结构平衡，一方面拉抬房租，加重了包括新市民在内的低收入者的经济负担，另一方面又将大量“城中村”劳动力集中推向市场，加剧了整个城市的就业压力。

　　西安市坑底寨村村民赵芳盈说：“以前村里房客多，我靠卖菜维持家里的开销，现在拆迁以后，我又没什么技术，不知到哪里去找工作。”

　　“‘城中村’改造，我们都感到心里空荡荡的，不知道今后该住到哪里。房子肯定是买不起，如果住得离城市越来越远，孩子上学怎么办？”2001年把户口从栾川县农村迁到郑州的出租车司机陈喜堂说。

　　2007年，郑州市政府强调：“城中村”曾经为外来务工人员、来郑大中专毕业生和城市困难群体提供了租住房源，在“城中村”改造中和改造后，不能让这部分群体流离失所。

　　但是，正是“城中村”改造，使许多原本栖身于“城中村”的低收入群体，不得不再次四处奔波，在房租不断上涨的城市里寻找新的住所。

　　在拥有32个企业、集体固定资产达28亿元的天津西青区西营门街王顶堤村，近5000“城市农业户”各项福利待遇非常丰厚，目前已经没有一个人从事纯农业。不过，城市化的快速发展已将这个“都市村庄”的发展空间急剧“压缩”。原来兴建的7个农贸市场因为城市修路，全部要拆迁移走重建。几年前村里在郊县买了5000亩地。“空间越来越小，压力越来越大，这也是稳定村民民心的一个举措。”村党支部副书记徐宝健说，“尽管生活方式越来越像市民，可土地毕竟是农民的根，手里没地心里发慌。”

　　户籍改革单兵突进“冲溃”城市公共服务平台

　　从2001年开始的郑州市户籍改革，几乎取消了在郑州落户的所有“门槛”，不仅投资置业、购买住房、直系亲属投靠等条件可以入户，就连投亲靠友都可以入户。只要符合条件，交4元手续费，就可以迁入一个户口。

　　这一“户籍新政”引起了全国范围内的关注，喝彩、质疑、嘲讽、批评等多种社会反应相伴始终。2004年8月，迫于城市管理的压力，郑州市停止了“按固定住所迁移登记、放宽亲友投靠”的“户籍新政”。

　　大量入户的群众竟是冲着城市优越的教育资源而来，这令户籍改革决策者始料未及。郑州市公安局的统计数字显示，从2001年11月到2005年5月，近40万外来人员在郑落户，其中18岁以下的青少年及学龄前儿童就达10万多人。有人为了让孩子进入郑州市比较理想的学校，把户口“空挂”在亲友的户籍簿上。有时一个户口本上有好几个迁来的孩子。

　　巨大的生源压力让学校苦不堪言。在一些学校，小学体育课不敢开满，因为如果全都上体育课，操场都站不下。郑州市金水区一所小学，每班人数超过70人。由于教室通道狭窄穿行不便，坐在后排的孩子要走到黑板前答题，只能从后门出来，从走廊绕到教室前门进入。

　　郑州“户籍新政”的决策者过高地估计了郑州市的容纳能力。据半月谈记者了解，按照郑州有关部门当时的“长远规划”，到2020年,郑州市人口将增加到500万人，平均年增加15万人。

　　有学者认为，2001～2004年的郑州“户籍新政”，改革过程中交织着三组矛盾：实现社会公平与官员追求政绩的矛盾、解除户口束缚与增加财政支出的矛盾、领导决定与公民参与的矛盾。

　　人口的急剧增加正在给郑州市财政带来巨大压力，同时也影响到政府公共服务的效果。郑州市房地产管理局局长王广国告诉半月谈记者，郑州市已将廉租房保障范围从最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。随着新增户籍人口数量的迅速膨胀，郑州市廉租住房年度资金缺口近2亿元。

　　公交车司机张师傅对记者说，现在郑州市的人越来越多，每天公交车几乎都是拥挤不堪，这实际上是因为政府没为这么多人提供足够的公交设施。

　　有关专家认为，仅仅改变对户口的称谓，而没有打破具有浓厚歧视色彩的不公平的利益分配格局，户籍管理制度改革也只是徒有虚名而已。

　　急功近利换来“小城镇”荒芜一片

　　地处陕西渭北旱塬的蒲城县东陈镇，是一个人口不到2万的小乡镇。1992年东陈乡撤乡改镇以后，为了增加城镇人口，加快城镇建设，突击实施了一批有偿“农转非”——地方干部称之为“卖户口”。

　　据东陈镇政府机关会计孙征昌介绍，“卖户口”主要是在1995年至1998年进行的，申请转户口的费用是东陈镇内人口1000元，东陈镇以外蒲城县内的人口2000元，蒲城县外的人口3000元，最终大约有2800人将户口转到了东陈镇街道。孙征昌说：“ 在当时，城镇户口在招工、招干、退役兵安置等方面有优势，所以很多人愿意花钱转户口。”

　　10多年后，尽管经历了“卖户口”的刺激，但东陈镇与蒲城县一些实力强的乡镇相比，发展状况依然没有明显改观。

　　在东陈镇街道采访时，记者了解到，这个约有1万人口的集镇，只有一个形式上的居委会，平时几乎没有任何实质性的管理，人们各行其是，大多靠小生意为生。东陈镇派出所所长喻伟说，当初“买了户口”的2800人当中，常住东陈镇的只有400多人，其他人的去向就连公安部门都难以掌握，以至于给办理二代身份证带来了难题，目前只有446人办理了二代身份证，其他人都联系不上。

　　蒲城县城乡规划建设管理局党委书记党文艺说，当今世界通行的城镇化计算方法是用城镇人口占总人口的比重计算。受此影响，一些地方片面地认为只要城镇人口增加了，城镇化水平就提高了，有的地区甚至不惜突击批户口，以达到加快城镇化的目的。

　　约有400万农村常住人口的天津，提出了加快农村人口向城镇转移、加快农村富余劳动力向二三产业转移的目标：每年转移人口要达到16万人左右，每年城市化率要提高2.5个百分点左右，到2010年，郊区城市化率达到60%以上，从而改变几千年来农民世代沿袭的生存方式和生产条件，使农民也像城里人一样过上现代生活。

　　但记者在天津一些村镇采访时看到，离开了土地的农民，很多都缺少固定的职业，一般以给私人企业打短工、零工为主，社会保障尚未完全到位。茶淀镇新村东村的刘大妈，老伴虽年逾六旬，但还是外出给人打工去了，每天挣个四五十块钱。

　　“如果缺少与城市化相适应的产业基础，农民生产、生活方式的转变就没有了坚实依托。”南开大学经济学院贺京同教授接受采访时指出：公共服务均衡化是统筹城乡发展的重要内容。乡村向城镇集中绝不能简单理解为修几条路，种几行树，盖几栋房，基础设施、生活设施和服务设施应齐全配套。

　　国家发改委小城镇改革发展中心主任李铁认为，发展小城市、小城镇，最重要的是城市的文明、城市的素质、城市的整洁和干净程度，以及城市所有小的景观的设计。公共资源的投入，应从追求视觉冲击、形象工程、为政绩服务，转向为居民服务，解决其生活中的水的问题、垃圾的问题、绿化的问题及其他各种公共服务问题。(半月谈调研小分队记者 张涛 秦亚洲 陈钢)