与马路对面喧闹的广州火车站广场相比，位于越秀公园旁的环市西路204号大院平日显得很宁静，只是偶尔会有车身上喷涂着“城管执法”字样的车队鱼贯而出。大概没有太多市民知道，这里就是羊城数千城管“大军”的“大本营”。从今天上午起，这座大院门口悬挂的“广州市城市管理综合执法支队”牌匾将被“广州市城市管理综合执法局”取代，而无论是这座城市的管理者还是被管理者，都希望这次变化的，不仅仅是一块牌子。

　　执法之路由迷茫到清晰

　　在铁路另一端的广州火车东站，45岁的城管中队长梁伟雄今天依然要到广场巡逻。作为全市首批城管队员，在过去的23年里，类似今天这样的变化，他经历了多次。

　　“我记得头次穿上城管制服是1985年3月，那个时候帽子上连个国徽也没有，只是一朵红棉花，我和同事都觉得名不正言不顺，不知道前面的路会怎样。”回忆起当初的情形，梁伟雄用了“迷茫”这个词。

　　与梁伟雄一样，面对城市急剧发展、人口大量聚集以及随之而来的脏乱差，广州的城管执法机制也只能“摸着石头过河”。

　　1985年，广州成立了最初的城市建设管理监察队伍，承担城市建设和管理的7项任务；1987年更名为广州市城市管理监察大队，承担建设、环保、交通领域10项执法任务；1992年市政府下发文件将执法任务扩展为12项；1996年8月，这支队伍终于确定了2000人的编制，但名称又改回城市建设管理监察支队。

　　与此同时，由于城市发展出现的问题越来越具有多样性，广州的市容环卫、城市规划、绿化、环保、工商、市政管理等部门也都建立了相应的执法部门，最后造成“多头执法、推诿扯皮”等执法扰民的现象。广州市民口中开始流传“7个大盖帽管不住走鬼一顶小草帽”的顺口溜，指的就是这一机制带来的尴尬。

　　其实，这也是当时全国城市的普遍困境。为解决这一难题，1997年4月，经国务院批准，北京市宣武区率先拉开了全国城市管理集中行使行政处罚权试点工作的序幕。1999年9月28日，作为首批试点城市之一，广州市城市管理综合执法支队正式挂牌成立，集中拥有了市容环境卫生、城市规划、城市绿化、环境保护、无牌摊贩管理、侵占道路管理等7方面的行政处罚权。

　　“这段时间里，我们的帽徽也由红棉花变成带国徽的图案。”梁伟雄说，虽然这只是一个小小的变化，但在城管队员中却引起了轰动。

　　付出辛劳公众却不买账

　　去年9月3日清晨，年仅45岁的李志军猝死在家门口。此前，身为市城管支队夜间执法队副队长的他已经连续上了65天夜班。

　　李志军的“过劳死”，一定程度上反映了广州城管的现状。

　　经过数次调整，今天的广州城管支队已担负了12个部门的207项行政执法任务。在近年来广州开展的创模、创卫、创文等活动中，手握如此多执法权的城管队必然成为披坚执锐的尖兵。

　　据统计，仅2005年至2007年3年间，市城管部门共取缔乱摆乱卖114.9万多宗；取缔无证照生产经营点共120899户；整治五小行业店铺71050户、引导办证41761户；清除乱张贴4507万张；制止新违法建设200多万平方米；清拆违法建设近400万平方米。如此庞大的工作量背后，广州城管部门的编制始终只有2000人。

　　然而，让城管队员感到郁闷的是，他们觉得自己的付出并没有得到理解。

　　李志军去世后，广州市委追授其为“优秀共产党员”，市政府追记二等功。市委常委、常务副市长苏泽群表示，希望李志军的死能改变一些人对城管的不良评价，多帮助城管执法。

　　可是与官方的愿望背道而驰，在网络上公众并没有给予这位城管副队长应有的同情与尊重。在某大型门户网站上，从9月4日1时13分到2时48分，短短一个多小时里，3051条网民跟帖几乎全是幸灾乐祸、令人心寒。

　　集中执法终结了多头管理的尴尬，却也把城管推上了众矢之的的风口浪尖。

　　罚管分离造成“打手”形象

　　据统计，近年来广州城管每年平均遭遇暴力抗法700多起，但是城管野蛮执法的新闻同样时有耳闻。2004年7月，一名在天河区摆摊的外地小贩在躲避城管追赶时被街道城管科临时工殴打致死，虽然事后政府解释肇事者并非正式执法人员，但仍给城管形象造成了严重损害。“城管素质不高，老是打人，欺负小贩。”在采访市民过程中，这样的看法并不少见。

　　许多城管内部人士并不认同“素质低”这一说法:在编执法人员都要经过严格的公务员考试，而且近年来执法队伍中的大学生、研究生比例逐年上升。但不可回避的是，由于集中执法任务太多，在编人员远远无法满足需要，尤其在基层必须招聘大量协管员。协管员违规执法现象屡禁不止，打死小贩的天河区城管临时工，就属此类。

　　对此，曾经担任城管支队长多年的市人大城建环资工委副主任许决华提出了尖锐批评。他认为，目前广州各区城管招用的辅助人员达数千人之多，人数甚至已超过了城管在编人员。城管辅助人员队容不整、素质不齐，大大影响了城管队伍的形象。

　　而建设部政策研究中心城市管理处处长、研究员翟宝辉则认为，集中执法试点将多个部门难以管理的事情集中到了一起，让城管来管，涉及的内容太庞杂，光学完这些法律就够授予法律硕士学位的。在这样的背景下，即使是经过培训的正规城管仓促上阵，也必然带来执法缺陷。而城管执法的对象，往往处在社会底层。发生冲突时，民众自然倒向弱势的一边。

　　更根本的原因在于，由于处罚权和管理权分离，广州城管支队成了一个除了“罚”以外再没有其他职能的部门，而且要替代制定政策的部门与违规者针锋相对。一名城管部门的官员就在与记者交流时坦承:“其他部门制定规章，而城管队就是在扮演一个‘政府打手’的角色，这个角色不改变，形象很难改。”

　　“管理的核心是服务”

　　根据广州市有关文件，城市管理综合执法局主要由原城管支队和原城市管理委员会办公室合并而成。局长则由原城管办负责人李廷贵担任。

　　在原来的行政架构中，市城管办的主要职责包括了参与协调起草城市管理工作的法规和规章，制订工作规划与计划；协调市属各区、县级市及建设系统各有关专业部门城市管理工作；负责管理和监督运用城市管理专项资金；组织协调市容市貌、环境卫生、交通秩序等的综合治理，协调查处在城市规划、用地、报建、施工等方面的违法违章行为；组织协调城市管理综合执法工作；负责城市管理的监督检查工作等。

　　这一合并，不仅意味着新成立的城管局编制增加到3169人，更宣告了这一部门拥有了执法和综合协调的双重职能，实现了“管”与“罚”的统一。

　　“我们不仅是一支拆违建赶小贩的执法队伍，更关键的职能是管理好这个城市，而管理的核心就是服务……所以，新成立的城管局将突出强调为广州的老百姓服务!”即将走马上任的李廷贵这样解释自己的“城管理念”。从城管局即将举行的一系列活动来看，城管局正在试图找准城市管理和市民需求的契合点，改善公众形象。广州城管局能否走出一条服务化的新路，市民与媒体都拭目以待。(本报记者袁丁 曾雅)