原题：比例原则与行政执法冲动

　　公安部交通管理局日前下发通知,要求正确处理教育与处罚的关系,切实将促进社会和谐作为执法工作的最终落脚点,突出执法的社会效果；对严重影响交通安全、人民群众关注的严重违法行为依法处罚,对轻微违法要以教育为主,不能因执法不当激化矛盾。

　　武汉市早前出现过交警当场报复提意见司机的一幕,再加上近来屡发的暴力袭警事件,使得这一通知的下发具有耐人寻味的背景。毫无疑问,此通知是针对交管系统内部的执法行为,但“不能因执法不当激化矛盾”则具有放之四海而皆准的通用性,所有行政执法领域都须以此为鉴。

　　随着上海袭警事件细节的进一步披露,当年“盘查”录音的出现,我们开始思考是什么动机促使杨佳不顾一切地冲入警局行凶,夺去6人的性命。上海警方的一位官员透露,警方内部也在进行反思,而他认为根源在于“盘查”缺乏人性化的制度设计。盘查时,杨佳发出“为什么单单挑我”的质疑或许存在一定的现实意义,但警方“盘查”同样具有不可否认的正义性,如果非追究警方为何不选别人而选择他,这恐怕是一种苛求；如果以此来质疑、限制、甚至对抗执法,后果必将是行政机关的消极执法。出于执法部门的职业直觉也好,个人经验也罢,偏见,总是存在的。即便在以自由民主著称的美国,这种发自深层价值观的偏见仍难以消弭———影片《Crash》(中文译名《撞车》)以美国大片少有的人性视角揭示美国内部根深蒂固的歧视现象,发出了“我们以为我们是谁”的心灵拷问。

　　有人认为,我国社会普遍存在的问题是,不患无法可依,而患选择性执法；不患没有标准,而患标准因人而异。然而,问题的关键在于我们是否能建立一种制度遏制这种不择手段的冲动,保障所有弱者都有与强者博弈的机会。既然偏见不能迅速得到弥合,执法总有顾此失彼的偏颇,公平正义的保障制度可能是我们唯一的出路。否则,当弱者的利益一再受到不公正的剥夺,底线一再遭到不应有的侵犯,“矛盾激化”恐怕只在朝夕之间。

　　正确处理教育与处罚的关系,“不能因执法不当激化矛盾”,在行政法上称之为“行政比例原则”,这正是一种控制行政自由裁量权的制度设计。虽然目前我国法律中对比例原则尚无明文规定,但我国的一些相关法律的立法还是在一定程度上反映和体现了比例原则的精神。比例原则着眼于法益的均衡,以维护和发展公民权为最终归宿,是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响,则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内,二者有适当的比例。通俗而言,就是当行政执法人员有多种手段可供制止违法行为时,应选择最大限度减少行政相对人所受伤害的那一种手段。

　　此外,该原则亦广泛使用于行政权力的约束方面。如果处以“负担性处分”(如责令餐厅限期改善卫生)同样可达成行政目的时(维持饮食卫生),则不可处“撤销性处分”(如撤销该餐厅之营业执照)。执法无可避免,我们应尽一切努力减轻执法所带来的负面后果,为受侵害者提供有效的救济程序,这正是设置行政比例原则的最终归依。也只有坚守这一制度所构筑的防线,我们才能最大限度地遏制行政执法中所有不应有的冲动,缓和一切本应消失于无形的矛盾纷争。本报评论员洪丹