“多个部门难于管理的事情集中到了一起，让城管来管，涉及的内容太庞杂，光学完这些法律就够授予法律硕士学位的。”国家住房和城乡建设部政策研究中心研究员翟宝辉博士告诉记者。

　　“五一”劳动节期间，深圳有市民自发为交警、城管等送水，城管人员当场感动得落泪。然而，这样的爱心之举却遭到网上恶评和谩骂，发起送水的人受到网上围攻。这折射出当前城管与百姓之间的敏感关系：面临巨大职业压力的城管渴望得到理解，而由于屡屡出现打人等负面新闻，城管几乎被“妖魔化”了。中国城管的出路何在？

　　“和谐城管论坛”尴尬面对不和谐音符

　　4月25日上午，“首届和谐城管论坛”在山东省聊城市开幕。来自全国20多个省、区的近300位城管执法局长汇聚一堂，正式启动2008全国城管执法队伍形象建设年活动。

　　然而，当天午餐时，中央电视台新闻30分栏目播出的一则新闻引起了会议代表关注：4月23日晚，南京两市民在一家烧烤店吃夜宵，看到城管人员现场执法，二人向城管竖起大拇指，“你们真牛！”不想这番言语却引来十几名城管人员围殴，导致其中一市民大便失禁，住院治疗。在网上，这条《南京市民讽刺城管执法被围殴至大便失禁》的新闻被各大网站纷纷转载，一时间网友评论纷纷谴责城管的暴力执法。而当天网上同时披露：4月24日上午，在深圳市罗湖区，也发生了一起城管打伤人的恶劣事件。

　　“和谐城管论坛”尴尬面对不和谐音符。当天下午，新当选的全国城管执法局长联席会轮值会长肖居智第一时间表态：“不管事件的具体情况如何，我们旗帜鲜明地反对城管执法人员粗暴执法。特别是打人，这绝对是不对的！我们在座的每一位执法局长，都应引以为诫，踏踏实实做好我们的工作。”

　　据《南京日报》5月4日报道，南京把“城管打人”事件作为反面教材开展专项整顿，目前一名城管队员已被刑拘，多人被免职、停职。

　　良好的改革初衷与被“妖魔化”的城管

　　近年来，城管与百姓暴力冲突事件不时见诸报端，由此也经常引发人们对于城管的质疑，今年初湖北“天门事件”后，更有人主张废除城管。

　　“专家学者是不是应该认真研究一些问题，而不要跟着舆论和社会的感觉走？”作为研究城市管理行政执法方面的专家，中央民族大学法学院教授熊文钊指出，长期以来，由于受“部门立法”缺陷的影响，每个部门都从自身管理角度出发，建立相应的执法部门，造成“多头执法、重复处罚”等执法扰民现象严重。当年流传的“几十顶大盖帽管不好一顶破草帽”的顺口溜，就是对该制度的生动评价。正因如此，我国才积极探索城市管理的新路子，从1997年搞试点到2002年全面铺开的相对集中行政处罚权制度，再到后来提出的综合行政执法制度，正是这一探索的阶段性成果。城市管理部门的建立，部分地优化了行政资源的配置，减少了多部门职权交叉引起的诸多弊端。通过重组执法权，初步做到了权责统一；通过整合执法人员，使执法力度明显得到增强。这些都对建设统一的法治政府作出了贡献，也是统一的法治政府的内在要求。

　　那么，为什么现实中的城管被“妖魔化”了呢？“具体实践工作当中，城市管理执法缺少正当程序的制约，执法程序不公正，野蛮执法、粗暴执法的现象时常出现在群众的视野中。而程序不公，最终导致群众对城管部门失去信任。再加上民众极为丰富的同情心，以及对政府官员的偏见，舆论自然而然就倒向了弱势群体一边。”熊文钊分析道。

　　其实，在推行相对集中行政处罚权改革后，也涌现出很多文明执法、和谐城管的典型。这次会议上，山东聊城、江苏淮安、广东中山、福建莆田、湖南永州、四川遂宁等地的城管执法经验，受到了与会人士的充分肯定。比如山东聊城城管执法局改变过去简单地罚没扣做法，向服务型转变，成立仅一年多时间，就彻底扭转了人们对城管的偏见，在该市100多个部门中被评为“百姓口碑最佳单位”。江苏淮安城管执法局认真处理好“脸皮”与“肚皮”、“繁荣”与“市容”、“法律”与“自律”三个关系，主动为小商小贩搞好服务。几年来累计解决了近2万人的就业谋生问题，使1万多户的家庭生活得到了基本保障，成为全国学习的“和谐城管”先进典型。

　　理顺管理体制，消除不和谐因素

　　1996年10月1日起施行的《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权制度。国务院对贯彻实施该制度十分重视，先后发布一系列文件作出具体部署。

　　上个世纪90年代后期启动的城管(执法)局的设立，如今已在全国一半以上的城市推广。根据国务院有关文件规定，市容环境卫生、强拆私搭乱建、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、处罚无照商贩和无证导游等方面的行政处罚权，都归城管(执法)局行使。

　　“多个部门难于管理的事情集中到了一起，让城管来管，涉及的内容太庞杂，光学完这些法律就够授予法律硕士学位的。”国家住房和城乡建设部政策研究中心研究员翟宝辉博士告诉记者。

　　国务院有关文件对行政处罚设定权、行政处罚主体资格、听证、罚款决定与罚款收缴相分离等都作了明确规定。但是这些规定的落实显然难如人意。比如“天门事件”中，湖北天门城管采用“罚没款全额返还”这样的事业单位管理方式，要求他们靠权力“找饭吃”，使他们手中的行政处罚权极易被寻租。权力一旦与利益挂钩，必将被滥用。

　　“所以经费保障问题应很明确，罚没收入上缴国库，实行收支两条线。不能用罚没收入返还的方式保障城管经费，以避免利益驱动办案。现实中确实有权力寻租的，有选择性执法、突击性执法，执法的公正性受到侵害。所以各级财政部门应该保障城管执法部门经费。”熊文钊教授说。

　　需要理顺的不只是经费问题，还有管理体制。虽然“中央无部委，省里无厅局”，但各城市的城管执法部门不能成为相对独立的“地方部队”，相对集中行政处罚权必须要有“横向到边、纵向到底”的机制作为保证。目前对于城管来说，没有全国性的主管部门，国务院法制办指导这项工作。对此，熊文钊教授建议建立社会秩序局，并推动制定一部国家层面的《城市管理法》或《社会秩序管理法》，作为城管执法的基本法，配合相关的条例，这样城管的执法依据会比现在更明确。

　　熊文钊教授还建议实行“局队分离”。执法局里的执法人员应该是很少的一部分，有很高的执法资格，有严格的门槛训练，这部分人是执法官，可以列入行政执法类公务员序列；另外一类队员是协助性的，有点类似于法官和法警队员的关系，他们是做辅助行为的，队员数量不少，但不列入公务员的编制。

　　翟宝辉博士认为，处在信息网络化时代，现代科学技术的运用也为构建和谐城管提供了技术支撑，尤其是数字城管技术的应用可以使许多城市管理中的难题变得比较容易解决。他还指出，在推进城管综合执法改革试点的同时，传统的专业城管执法也不应被忽视，只有综合执法和专业执法有机结合，才能实现真正的和谐城管。

　　统一城管执法标志和职业服装有助于树立良好形象

　　在4月25日举行的全国城管执法局长联席会第二届年会上，近300位城管执法局长经过表决，高票通过了由清华大学美术学院设计的“城管执法统一形象视觉识别系统(标志)”，这标志着我国五花八门的城管执法标志和职业服装开始实现“小统一”。

　　该识别系统为一套标志、两个图案和春、秋、夏、冬四套服装。大会同时通过的《城管执法统一形象视觉识别系统使用管理办法》规定，这次通过的标志“仅限于全国城管执法局长联席会议成员单位使用”。有关企业生产带有城管执法标志的产品，需要特别授权。

　　据了解，目前我国基本上是一个城市一个城管执法标志，职业服装也是五花八门，外在形象的欠缺也是社会各界诟病城管执法队伍的原因之一。

　　与会专家认为，建立城管执法统一形象视觉识别系统，有利于增强城管执法队伍的文化认同感、职业荣誉感、队伍凝聚力，是城管执法队伍树立良好社会形象不可或缺的重要组成部分。（作者: 王彦钊）