背景

　　正在山东聊城市参加“和谐城管论坛”的全国近300名城管局长近日向社会发出郑重承诺，表示将“树立亲民理念，坚持文明执法，构建和谐城管”。

　　这样的承诺不是凭空而来。几天前，江苏南京市发生了一起城管执法人员殴打居民并致被打人员大便失禁的严重事件，对此全国近300名城管局长均表示“震惊”，因而发出了上述承诺。

　　无法律规范的承诺太苍白

　　　以道德教化的方式来约束一种具有相当权力的执法队伍，是很困难的，靠领导层的承诺，更难解决根本问题，必须要一部法律或行政法规进行规范

　　李勇

　　公众还没有淡忘湖北天门城管殴打路人致死这一惨剧，南京的城管又恐声名“落后”于同行，将一讽刺其执法的旁观者围殴至大便失禁。新闻爆出时，恰逢全国300余个城市的城管局长汇聚山东聊城，召开联席会议商讨城管发展大业。对此丑闻，自然不容沉默，于是乎集体承诺文明执法。

　　这300余名城管局长所代表的城市，应当囊括了全国几乎所有大中城市。如果他们真能有效地带领属下城管队员文明执法，全国城管形象必然有质的转变。但是，仅靠一种庄严的承诺，就能促进城管文明执法，改善城管形象，显然是不现实的。有关国家工作人员这类承诺、宣誓还少么？甚至有人在丑闻面前，还言之凿凿拿人头或党性担保，但事实证明这种赌咒式的保证往往成了笑柄。前不久，“城管”一词在由网友集体编撰的百度百科，被解释为“等同于打砸抢”。尽管这一词条是网友恶搞，随即被删除，但能说明城管形象在公众心目中是何等的负面。在全国城管遭遇如此严重而大范围的公关危机，简单的承诺不但于事无补，甚至会凸现某种反讽意味。

　　城管部门的人士抱怨公众对其误解太深，有其道理，而城市化进程提速的今日中国，也需要城市综合行政执法———至于这种权力由谁行使、怎样授权当然可以讨论。城管从诞生到今天，一直缺乏国家层面足够的法律支撑，因此被戏称“地方团练”，各个城市根据实际情况从其他执法部门切割一部分权力转让城管代行。这种法律上的先天不足和城管的工作性质，决定着城管诞生第一天起，就处在舆论的风口浪尖。没有国家法律明确授权的执法行为，一方面缺乏正当性，但另一方面也意味着没有刚性的制约，那么在执法中自由度太大，容易对公民权利形成伤害。因此，从国家层面来考虑城管体制的改革，出台一部有关城管的法律或行政法规，是迫切的需要。清朝时为朝廷立下大功勋的湘军就是一支地方团练，太平天国覆灭后，如何处置湘军成为当政者头痛的问题。后来清廷允许在裁减部分湘勇后，将湘军水师整建制保留，整编为正规军，成为近代海军的滥觞。前不久，深圳有政协委员建议设立“城管警察”，有其相当合理的成份。只要是警察，无论是在森林、铁道还是民航系统，都受人民警察法的授权和规范。当年公安系统也曾因过多让联防队员执法引发许多恶性事件，自人民警察法实施后，这种现象得到了有效地遏制。无法定授权的行政权力是最可怕的，今天城管执法中爆出丑闻后，经调查往往主角是临时人员。这种现象的多发就是因为没有一部全国性的法律或行政法规，对城管队员的性质、录用、培训、管理进行明确的规范。城管的制度设计无法律规范，因此城管的权力，既难以用其他公权力制约，如执法的监督部门、监督的程序、执法的责任承担等不明确，约束城管权力更多地靠地方政府的自觉行为；同时也难以私权利来制约，比如能否提出复议？如果可以，怎样操作？能否提起行政诉讼？如何提起？以谁为被告？城管执法侵犯相对人合法权益，相对人是否有权提出国家赔偿？这些重大问题必须由国家法律至少全国性行政法规做明确规定。

　　但在城管丑闻迭出的当下，城管执法似乎已经步入了一种恶性循环。公众好像失去了理性看待城管并对城管文明执法抱以期望的耐心。那么，城管体制的改革可能会失去舆论和道义的支持。当有人提出对城管执法由国家立法确认时，相当多的人担心时有伤害公民合法权益的城管会如虎添翼，遑论建立一支可以限制公民人身权的“城管警察”了。但如果不启动城管立法，长此以往恐怕使一些城管工作人员产生虱子多了不嫌咬的心理，加剧恶性循环。

　　以道德教化的方式来约束一种具有相当权力的执法队伍，是很困难的，靠领导层的承诺，更难解决根本问题，必须要一部法律或行政法规进行规范。当然，如何让公众理解法律既有授权更有制约，在法律的文本上如何做到权责的平衡，当然需要立法部门的智慧了。

　　城管局长们的承诺能做谁的主

　　执法者的素质将是决定其能否文明执法和严格执法的决定因素。这一因素与执法者所持的执法理念与信守行为的正当性是不可分的

　　刘国航

　　其实，就在3个月前即今年1月20日，时在北京参加全国城管(执法)局长联席会议的代表曾发表声明，表示城管执法全体同志对“天门城管打人致死事件”高度重视，深刻反思，查找问题，迅速整改。同时宣布2008年将启动“全国城管执法队伍形象建设年”活动。

　　我怀疑今年初这次联席会上的“声明”不一定是南京市城管局长的本意，或者即使他同意这一声明也未曾向其下属郑重传达过，否则怎么会发生南京城管人员此番疯狂殴打市民的“超水准”违法行为，按照老百姓的话说这是“老毛病又犯”了，根本看不到一丝亲民、文明与和谐的影子。

　　当然，时下国内签名承诺的场合数不胜数，签名的人不一定要负什么法律责任，何况一个城管局长的签名也未必就能阻挡住那些公然置行政执法人员形象于不顾的城管人员实施暴力的恶行。只是建议今后凡是欲签名或联署表态的各地城管局长们，如果你们做不了属下们的主，就不要代替人家郑重承诺要“文明执法”，反之一旦留下说话不算数或者放“空炮”的印象，以后你再称什么“深刻反思，查找问题，迅速整改”之类，就是说破天也无人相信了。

　　一些城管执法人员的暴力执法何以大行其道，实质上是法外特权在作怪，尤其是当这种行为遭遇旁观者质疑时，就必然将来自社会公众的监督也视同“阻碍执法”。当一次次城管暴力执法为人非议时，人们都为这种权力的几无制约与监督的现状而深感不满意和遗憾。

　　不过，一些城管人员似乎也有自己的“委屈”与理由：单纯依靠“文明执法”遏制不了一些影响和妨碍城市的不良行为，遇到颇不接受管理的“刁民”型人物，你不显示出应有的执法威严，好似就不会收到执法的相应效果。一句话，即便出现了一定的暴力行为，也是情势所逼，并非城管人员的本意和习惯。应该说，这也是一次次城管暴力执法行为发生的“潜因素”之一，值得我们认真反思。

　　“文明执法”与严格执法可谓目标一致、相辅相承，其目的都是为了营造城市的良好生产和生活环境，维护国家和人民群众的切身利益。在某种程度上，严格执法更多体现出法律自身的极大权威性而非执法手段的如何威严，它所倚重的是社会公众对行政执法的内心尊重与实际服从，而不是城市街巷路面上的“穷追猛打”。

　　至今我仍笃信执法者的素质是其能否文明执法和严格执法的决定因素。这一因素与执法者所持的执法理念与信守行为的正当性是不可分的。这也意味着，每个普通的行政执法者的自身素质不是其上级部门或领导所能强行灌输和教育的，而必须源自其内心的接受与培育，以及遵从严格执法的坚定信念。那种动辄以“宣誓”、“签名”和随意“承诺”以换取社会公众对某些行政执法人员信任的做法是不足取的，解救不了个别行政执法人员形象受损的现实，弄不好还会留下笑柄。

　　由此联系到具体的城管队伍管理上，我们目前迫切需要的是建设一支素质好、责任强、不被群众惧怕的城管行政执法人员，正可谓“人民城市人民管”，安有广大社会公众怕自己信任的管理人员的道理？如果这个难题得以破解，目前“城管殴人”的老毛病便没有理由屡屡再犯。当然，对一些所谓不轻易服从管理的个别“刁民”型人来说，依法办事和严格执法不意味着任意纵容和随意处置。至于那些视法律为儿戏的个别人，也应该知道自己违法后所应承担的责任，而不是走向相反。