所谓“靠山吃山，靠海吃海”，对于祖祖辈辈住在海边的浙江省温州市洞头县小三盘村的养殖户来说，岙口浅海滩涂是他们世代赖以生存的“口粮涂”。然而，这片面积达4260亩的浅海滩涂，正在被大规模的围海造地工程吞噬。

　　浅海滩涂使用权到底归谁

　　洞头县是全国12个海岛县之一，海洋捕捞、海水养殖、滩涂水产采集是该县的主要支柱产业。1984年，洞头县政府按照省政府文件给县里的村集体发给《浅海滩涂使用权证》，并称使用权长期不变，受国家法律保护。

　　然而，到了2002年，县政府却又发出通知，要求全县范围内废止浅海滩涂使用权证，在北岙镇筑起一条全长2508米的堤坝，将堤坝与其内侧海岸线形成的大片海域划为垦区，并要求在垦区范围内的养殖户停止作业。随后，县政府将这一区域的使用权确定给洞头县“北岙后围垦建设开发公司”，用于开发建设旅游休闲地。

　　养殖户们傻眼了，他们赖以生存的“口粮涂”没了。

　　县里是否有权收回滩涂使用权呢？9月21日，记者采访了县农村水利局局长庄峥嵘。庄局长说：“县里作出这一决定依据的是2002年1月1日起实行的《海域使用管理法》，其中规定养殖用海最高年限为15年。1984年确立的使用权长期不变的规定已经不能适用。县政府此举是符合法律规定的。”

　　但养殖户认为，海域使用的年限规定与“使用权长期不变”并不矛盾。使用年限是一种方式，使用长期不变是一种体制，就像农村联产承包土地一样，政府可以按照海域法的规定，分年限将该海域确定给各村作养殖用。此外，作为县一级政府，无权废除上级政府文件确权的浅海滩涂使用权证。

　　那么，洞头县的滩涂所有权和使用权到底归谁？我国《宪法》第九条中规定：滩涂属全民所有，除法律规定属集体所有的除外。村民们据此认为，洞头县的滩涂根据1984年的文件规定，应属集体所有。而且，根据我国《土地管理法》，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产……可以确定给开发单位或者个人长期使用。

　　此外，由于洞头县许多滩涂是天然的海产品苗种养殖基地，村民们世代靠此滩涂为生。按照《渔业法》第34条规定，重要的苗种基地和养殖场所不得围垦。村民们认为，按照此规定，拥有丰富海产品资源的滩涂也不应被围垦。

　　收回滩涂使用权是出于“公共利益需要”？

　　按照《海域使用管理法》规定，除根据“公共利益或者国家安全利益需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。”村民们不认为县政府的围海造地工程属于“公共利益或国家安全的需要”。

　　而且，按照《海域使用管理法》的规定，填海50公顷以上的项目用海应由国务院审批。但“北岙后二期围垦工程”总面积为284公顷，却是由浙江省农垦局审批的。这是何故？村民们说，这是县里在报批时使用了弄虚作假的方式。

　　记者在村民们取得的围垦复印件上看到，围垦面积为2.84公顷，整整缩小了100倍。“北岙后二期围垦工程”建设指挥部在一份正式公告上的说明是：“围垦许可证原件中的围垦面积284公顷中的2与84之间证件上恰巧有一黄斑点，填表人书写时避开了黄斑点，复印后出现模糊的类似小数点现象。”

　　但小三盘村的渔民们不这样认为。他们说，县政府明知284公顷的围垦是要上报国务院审批的，而县政府有关部门为了得到审批，不惜弄虚作假。

　　村民们认为，县里围海造地采用了欺上瞒下的做法。目前县政府方面持有的《围垦许可证》上写明，围垦开发利用的方向是“水产养殖”，但现在看来却是填海造地。而且据村民讲，将来这一带将是高档别墅区，离“水产养殖”相去甚远。

　　对此，庄峥嵘解释说，围垦的滩涂将来会作为新经济发展中心，在各方面配套设施没有到位之前，可暂时进行水产养殖基地。庄还表示，滩涂围垦其实并未断了村民们的生计，相反会增加他们的创收机会。“村民们原来是自由采集，我们将来要发展浅海养殖，搞规模化生产，收益会大幅度度提高。”

　　村民们则称，洞头县许多滩涂都是天然的苗种养殖基地，有些海产品只适合在滩涂生长，而且是纯天然、零成本的，搞人工种植要用大量的肥料，不仅成本较高，而且还会造成污染。村民们还说，以“水产养殖”的名义获得围垦许可，实际上是欺上瞒下、两边获利。因为如果围垦用途是“水产养殖”，省里会给部分补贴，而如果围垦的是“建设用地”，县里须向国库交大量的钱。

　　渔业经济和海洋经济相矛盾？

　　洞头县宣传部长陈志华说，这些年，县里花大力气进行填海造地的城市化建设，受益的目标人群还是老百姓。他说，这两年县里的发展可用“苍海变桑田，天堑变通途”来形容。

　　“村民们目光比较短浅，其实洞头县整体发展了，招商引资的机会也多了，旅游经济开发起来，村民们就业岗位自然会多起来，到时候发展成果还是由村民们共享的。”庄峥嵘说。

　　据了解，洞头县的滩涂是当地渔民几代人开发利用的海产品养殖基地，年产值可达824.5万元。这些滩涂围垦之后，以每亩9万元的高价卖给一开发商，但村民们得到的补偿却只有平均每亩350元的“工具补偿”，即针对养殖户们在滩涂上投入的捕捞工具，只相当于土地的“青苗补偿费”。

　　对“高价卖地”的说法，庄峥嵘解释说，村民们只看到商品房地带卖了高价，实际上，新城建设还需很多配套的公益设施，这些资金都需从土地出让金中来，最后惠及的还是老百姓。

　　法院判决难保渔民利益？

　　由于无法达成一致意见，2004年3月，洞头县北岙镇小三盘村168户渔民向温州中院起诉，要求纠正县政府的违法行为。温州中院于2005年12月13日作出一审判决，维持洞头县政府《通知》，倪团等159人不服，向省高院提出上诉。2006年12月28日，浙江省高级人民法院作出终审判决，认定洞头县政府的围垦开发行为“纯粹涉及商业利益”，洞头县政府发的《关于在全县范围内废止浅海滩涂使用权证的通知》违法。

　　然而，法院判决并未给渔民们带来实效。虽然省高院已确认洞头县政府的行政行为违法，但由于该工程已实际施行，施工项目也得到了主管部门的合法批准，因此不宜再判决撤销该行政行为，而由县政府对农民采取相应的补救措施。随后，部分上诉人与县政府达成和解协议，撤回了上诉。

　　但洞头县大部分渔民对此结果并不满意。他们认为，如果非开发不可，必须经过国务院审批后按照一号文件“改进土地分配办法”。“渔民的生活来源被切断，一次性补偿总有一天吃完，因此我们希望参与分配，细水长流，生活才有保障”。本报温州9月21日电

　　(作者：王俊秀)