三、市县主要领导的政绩考核体系、方式和程序

　　要按照公共服务和公共管理的政权职能，重新设计市县级领导政绩的指标考核体系、考核办法和考核程序。把为官一任的政绩取向，用科学的指标、办法和程序引导到为民办实事上来。中国经济发展的基层在地县两级，主要要考核地县两级党委和政府主要领导人。现行的许多政绩考核体系、方式和程序有许多问题。一是注意力放在GDP上，甚至干部出数字，数字干部。由于将经济发展目标看得过重要，GDP增长、GDP总量排位、人均GDP指标、农民人均收入等等，成为一个地区干部政绩的主要反映指标。于是虚报数字情况很严重，数字中水分很大。各省的GDP增长速度要比全国的高，各地市的增长速度要比全省的速度高，各县的增长速度要比全地市的高，这已经是一个普遍的现象。特别是农民纯收入，更是容易造假。二是由于参观考察看表面的多，出现了很多政绩工程。比如假的小城镇、假的农业科技基地、假的养牛大户等等。可能办公大楼、培训中心、大厦、广场、草地等等显眼的工程开工建设较多，而低收入者不能得到正常保障，社会保障资金短缺，教育投入薄弱。三是借债搞GDP，或者借债搞政绩工程，这一任领导欠的债要下一任领导来还。许多地区和城市，曾经借钱由政府搞企业，后来由政府借钱搞城市建设，一些企业破产倒闭，一些城市建设是非收益性项目，后来的领导不仅要还本，还要付息，使经济发展背上了沉重的负担。考核地县两级主要领导干部，关键要从生产建设型的指标，转型到公共服务和公共管理型指标上来。要把发展经济是党和政府执政之第一要务与党政不直接发展经济区分开来。加大就业及失业率、社会保障、生态环境、社会治安、政府行政人民满意程度等等加入地县两级主要领导考核指标体系中。只有这样，地方两级党政工作，才有可能从可能造假到不造假上来，才有可能从做表面文章到干实事上来，才能从做工作给上面看到为下面百姓做工作上来，才能从以官为本、形式主义到以民为本、为民办事上来。

　　实际上，衡量GDP政绩有它很大的缺陷：可能修路、修广场，上几个大项目(资本密集型的)，借债搞工程，都可以在短期内将人均GDP拉上去，但是，长期的就业在哪里？失业率很高，失业和养老保障不了，就是GDP增长很快，这样的干部对于人民来说也是严重失职。因此，需要研究一整套考核地县两级主要领导的客观和科学的考核体系，以此衡量人民的父母官。

　　这里有几个问题需要探讨。一是考核一把手，还是考核集体领导班子？我们认为，主要还是要考核一把手。但是，从体制上讲，要加大一把手选副手的一定的意见参与程度。否则，考核集体，就是成绩是集体的，但是出了问题也是集体的，谁都找不到。集体负责，在很多时候就是谁也不负责。需要推进副职由上级任命为主向一把手组阁为主的改革，这样责任清楚、矛盾减少，有问题拿一把手是问，才能使考核落到实处。二是考核党委，还是考核政府？我们认为要各有侧重。党委方面主要考核这个县的发展战略、大政方针等等确定的怎样？保证工作做的怎样？而政府则要考核实的，考核就业、社会保障等等这些实实在在的成绩。因此，党要改变执政方式，不能代替政府去行政。党在执政的过程中，以政府的行政去体现党的路线、方针、政策。三是谁来考核？我们认为，除了过去常规的考核办法外，要加大人民代表、民意调查、一般群众干部对地县党政主要领导的考核比重。以扩大人民的民主，加大人民对地县主要领导的评价和监督，使干部的官位很大程度上握在百姓的手中。这样，主要领导才能为民办事。而如果说，仅仅由机关干部来评价，由各局局长来评价，则地县主要领导就会成为为这些干部谋利益(甚至这些部门的一些乱收费、乱审批等等也不敢动)的官员。

　　现在，中央和省的各部门都要求自己部门的工作地县一把手负责制，各个上级部门下达的目标太多，而各种目标之间相互冲突，甚至一些目标根本是达不到的。这样的考核，或者是太繁杂，无法实行，或者是一些指标达不到，法不责众。新设立的指标体系要简单可行，易于操作，成本较低，要考核到要害和关键方面。考核指标要与科学的考核方式和合理的考核程序结合起来。不能光有指标，而方式不妥，或者程序不合理；否则，即使有科学的指标体系，考核结果也会走样。考核要与干部的使用和赏罚结合起来。提拔干部要论实实在在的政绩，要讲干的怎样，而不论考核以外的因素，不论说的或者跑的如何。

　　要使地县两级干部考核法制化和民主化。实际上，官吏的使用也是一种利益。这种利益是个人的，是党的，还是人民的，是不同的官吏观。地县主要领导政绩考核指标、方式、程序，应当以法律的形式确定下来，使其法制化和民主化。越是县一级的政权，其政治活动越接近于基层百姓的利益；因此，越应当加大人民考核和评价的力度。

　　党对市县两级主要领导干部的考核与人大的选举、任命、监督等结合起来；纵向的组织考核和横向的人民考核结合起来。在民意调查的基础上，可以放开县级党政主要领导的公推力度，实行差额选举，可以在党代会和人代会上阐述自己的施政想法，让代表们去评判，由代表们选举决定党政一把手的人选。另外，也可加大地一级党政主要领导民意决定的权重。党政干部主要由上面任命时，其工作主要是做给上面看的，精力放在跑上面上；而如果其政治命运由下面决定时，其就会将工作放在实实在在的为当地人民服务的宗旨上。人民直接接触的就是这些县一级的领导，如果将他们的政治命运很大程度上交由人民来决定，促使他们为人民老老实实工作，会使人民对中国共产党更加信任和拥护。

　　总之，如果以民为本为(失业率、社会保障、生态环境、社会治安、吃穿住行、教育卫生、政府的文明程度等等)内容考核地县两级主要领导，让人民来考核他们的政绩，并且考核与使用和责罚结合起来，才能促使地县两级主要领导勤学习、善思考、干实事，把自己的政治前途与为民做事结合起来。

　　四、发育和发展民间组织

　　大力发展民间的商会、协会、中介组织和其他民间组织，发挥它们在结构转型和市场经济中的政治和经济功能。民间商会、协会和中介组织，实际是一国和一个成熟社会政治架构中的一个重要的组成部分。它们的功能在于：1、建立政权与人民之间的对话、协商和勾通机制，形成党和国家与人民之间的桥梁；2、成为社会自律和自治，并且相互制衡(比如会计、律师、资产评估、工程监理、资信评估等事务所，就是一种社会性的监督机构)的社会团体，可以将传统体制下政府的许多事务转移给这些商会、协会和中介组织去从事；3、节省政治成本。这些民间性的组织是自收自支性、或者盈利性的组织(如会计、律师事务所等)，在从事这些事务时，他们会尽可能地节约成本，提高效率，从而减轻了政府管理社会的财政负担。

　　实行适度集中的政治体制，我们禁止结党自由、多党竞政。但是，可以放宽对结社的限制，大力发展各种民间的非政治和准政治组织。使这些结社主要为发展经济和稳定社会服务。

　　中国目前在发育和发展这些非官方社会组织方面还存在着这样一些问题：1、一些协会是政府的一些部门派生出来的，协会的领导不是行业推选出来的，而是部门领导退居二线或者退休后再干若干年的场所，带有明显的行政色彩，并且由财政供养，工作方式仍然是政府行为，工作重点不是为同行业服务；2、有的协会既得不到部门的财力支持，又没有溶合于行业之中，得不到行业会员的支持，成为维持会，一年开一次会，旅游一下，或者因为经费问题，不进行任何活动；3、有的协会依着部门的权力，经常开会、办班、卖书、订报刊等等，进行协会创收，或者将部门的一部分收费权力下放，向企业收费，但是没有给企业和会员提供应有的服务，成为企业的负担；4、由民间内生的协会发育不畅，并受到社团登记等方面的限制；5、一些盈利性的会计、律师事务所等中介组织造假成风，中介组织的监管有待于加强。因此，需要从积极发展民间组织的取向，对其进行改革和建设的框架性设想和安排。

　　从设计的框架来看，一是要发展各类工商技术协会。比如服装同业协会、打火机同业协会等等，作用为制定行业内部的技术标准、行为规范，与政府管理部门就有关建议进行勾通和协商，就国外的商业歧视、反倾销等等进行集体诉讼，为行业会员提供政策、市场、价格、技术等信息等等。政府过去的一部分行业标准的制定，行业资格准入等等，都可以转移给行业协会进行。二是要发展非工商技术类协会。比如孔子学术研究会、钱币研究会、书法书画协会、体操协会等等，丰富民间文化体育等生活。三是发展社区性的自治组织。比如城镇居民委员会，农村村民委员会。它们不是政权的一级组织，而是民间受政府指导的自理性组织。主要用来协调社区居民社会关系，制定社区内行为规则，规范社区居民行为，达到社会的自我性管理。四是会计、律师、资产评估、房地产估价、工程监理、资信评级、企业投资经营咨询、广告服务等等中介性组织。政府过去的一部分功能，如审计、工程监督等等，都可以由它们来从事。五是民间慈善组织。由它们进行社会募捐，举行公益活动获得收益，用于帮助城乡贫困家庭救助、贫困家庭子女上学、灾民救助和灾区重建、贫困地区教育卫生等事业建设等等方面，形成除了政府税收和转移支付以外的社会性的再分配，实现社会的公平。

　　从改革和建设的过程来看，一是要改革目前行政性的协会，转变它们的职能，从管理性改变成服务性，财政逐步减少和取消其支出，并制定协会组织法，协会领导不再由政府部门领导退居，而是由会员选举产生。二是要放宽社团和中介组织登记的限制，特别是协会准入的登记限制，使各类经济、技术、学术等方面的民间团体能充分得到发育。三是转变村委会和城镇居委会的组织形式和职能，使它们从似乎是政权的一级延伸，真正转变成社区居民的自治组织，为民服务，并成为居民与政府勾通的桥梁。四是对中介组织要宽进严管。一方面要放宽一些中介领域的准入，一些如资信评级等方面的中介组织空白要填补。加强中介组织之间的竞争，使有规模、服务好、有诚信的中介组织能在竞争中成长壮大。另一方面，制定中介活动游戏规则，规范中介行为，对造假的中介组织和经营者，要严厉打击，视其危害程度取消其中介资格，并规定其永远不得开办中介组织进行经营。对民间慈善组织的财务也要进行审计，并进行严格监督和管理，使社会捐助的财物真正用于社会公益事业。

　　政治体制改革研究的结论性看法和意见

　　从中国农村社会向城市社会、农业经济向工商业经济转型，计划经济体制向一个较为成熟的市场经济体制转型的时期，我们面临着地区发展差距有可能拉大、民族之间的发展差距问题需要解决，贫富差距和城乡贫困等需要关注，农村剩余劳动力将大规模地向城市转移，社会保障需要化大力气建立；而且，在社会转型时期，在人均800美元到3500美元的发展阶段上，社会矛盾和问题较多。这些都需要有一个政治上较为集中的强有力的政权来控制和解决。而且，经济发展也需要有一个稳定的政治和社会环境保持它的持续和连续性。因此，有这样一些结论性的看法和意见。

　　首先，政治改革的总体框架，应当是政治上集中的体制与经济上分散的市场体制相搭配，即借鉴东亚模式。在未来二三十年，甚至一个还要长的时间中，政治上实行一党执政、新闻适当管制，在充分发扬民主的前提下高中层实行间接选举为主。政治上较为集中的政治体制的目的，是为了给经济发展创造一个稳定的政治和社会环境，解决社会结构转型和经济体制转型过程中形成的诸多的复杂难题，维护和保持国家和民族的团结和统一。

　　其次，对目前的政治体制进行渐进型的改革。1、一党执政，但是多党参政和议政，特别是重大事项和决策，要多党协商和监督；2、中国共产党从过去的以党代法和代政，向通过法律规定的方式和程序，向通过融入现代政治体制和现代公司形式等，体现其领导和执政转变。3、坚持党对新闻的领导和进行新闻体制的改革，少一点会议领导新闻，多一点人民关心的社会新闻；少一点形式主义、对大好形势宣传过度，杜绝虚假报道，多一点新闻批评。4、党管干部，对县市与百姓生计相关的领导的任命，不能完全由纵向的组织考核、任命，而要加大人大、普通群众的民意，党的组织部门推荐、候选人述职竞争、公示、人大选举、民意调查等结合起来。特别是县一级主要领导，可加大权力给自于横向群众和人民群众的制度设计。

　　再次，在政治体制改革的部分中，是忽视阻碍经济发展的政治体制部分，着重点放在纯粹的政治部分改革上，还是重点放在阻碍经济发展的政治体制改革上，这是不同的改革战略选择。我们认为，未来的二三十年中，或者更长的一个时期中，重点应当放在阻碍经济发展的政治体制改革上。比如减少对经济发展、经济效率影响较大的政府各部门的审批、许可、收费和行政垄断；改革对农民和企业负担越来越大的村乡县政治体制，特别是取消乡一级政权；理顺中央和地方各级政府的财税和事权关系，避免县以下财政和债务危机；使土地制度适应经济发展、农业现代化、市场经济体制的需要，新的土地制度与社会保障挂钩，并使村乡县政治体制失去膨胀的土地制度基础。

　　我们认为，将精力放在改革这些阻碍经济的发展的体制改革方面，既可以促进经济发展、降低政治成本、提高政治管理的效率，也可以尽可能地减少寻租的制度设置，从而大大减少腐败的制度性机会和条件，使中国共产党的领导和执政，获得人民的信任和拥护。实际上，人民群众意见较大的腐败问题，大部分是因政府各部门的寻租设置太多造成的；如果进行纯粹的政治层面上的改革，不改革这些阻碍经济发展和充满了寻租条件的政治体制，而且这种制度性的腐败越来越多，还加大所谓的新闻自由，会使强权的寻租制度与新闻自由之间引起广泛的冲突，政治上可能引起混乱，并且这种影响社会稳定、但又不解决根本问题的改革，结果对经济发展没有什么益处。

　　第四，政治体制改革，民主应当从下到上逐步扩大，比如居民自治体制中，甚至在县一级，可以进行直接选举和扩大直接选举的程度；法律和法规制定的民主化，应当从上到下扩大，并加大对高中层政治体制的民主监督力度。这种改革的意图重点也在经济发展上，主要目的：前者促使市县一级领导真正以民为本，将过去关注GDP、注重表面成绩，转变到着力解决绝大多数居民吃住行、就业、社会保障、因病致贫、子女就学、生态环境、社会治安、投资经营环境等公共服务和公共管理方面来；后者主要是抑制政府各部门将部门、机构，甚至个人的权力和利益以法律和法规的形式合法化，并且要彻底改变过多的审批、许可、收费和行政垄断，限制企业的开办和经营，限制就业机会的扩大，增加居民和企业的成本，并且办事的效率越来越低等这些由“坏”的法律和法规造成的局面。

　　第五，政治体制建设和政治体制改革相结合。不仅要改革阻碍经济发展的政治体制部分，还应当建设一些保证经济发展、降低政治成本的政治体制。四个关键的部位是：1、制定和颁布《国家政权和事业人民供养法》，将吃皇粮的机构和人员膨胀的势头以法律的方式从制度上扼制住，以避免庞大的吃皇粮的机构和人员将国家和民族拖入经济发展受制、食皇粮者比纳皇粮者多、最后社会崩溃的陷阱和灾难之中。2、法律和法规的起草、制定和颁布过程民主化，以制约政府各部门将部门、机构，甚至个人权力和利益法律化的行为，使法律和法规真正成为“合理”的法律和法规，而不要成为绝大多数居民和企业很反感，并被认为是“坏”的法律和法规。3、完善市县两级干部的政绩考核体系，使其考核和评价民主化，并与干部使用结合起来；4、要发育和发展民间商会、协会、学会、中介、慈善等组织，这些组织对社会自律、促进经济发展都有相当大的作用，并且可以减少政府不适应市场经济体制和阻碍经济发展的审批、许可、收费等等，使其能真正转变为一个公共服务和公共管理的政府。

　　第六，要对目前阻碍经济发展的政治体制部分所导致的未来危机进行分析，并对政治体制改革和建设及实行新政治体制的阻力、成本、不确定性、风险等等进行分析和评估，并进行不改与改革的比较，改革也进行多方案比较。以此来选择成本较小，能控制风险、预期效果较好的改革方案。一是要分段进行，逐步而又坚定地进行改革；二是要进行试点，总结经验，避免失误，完善方案，逐步推开；三是对于几乎不支付成本，但是成效会显著，然而在实施过程中会碰到很大阻力的政治体制改革建设，比如《国家政权和事业人民供养法》的立法和实施，市县两级主要领导政绩考核指标、办法和程序，法律和法规形成民主化，应当毫不迟疑地坚决推进。

　　另外，扩大和完善党内民主集中制、人民代表大会和政治协商制度，形成中央和国家领导人稳定交替的方式和法律程序，使社会和经济的发展不致因为领导人的接替而发生震荡、中断和重大损失。

　　总之，通过有利于经济发展的政治体制的改革和建设，在一种能极大促进经济发展、减轻农民和企业负担、节约政治成本和提高行政效率的政治体制下，使国民经济在政治和社会较为稳定的条件下，再能健康、快速地发展几十年，人民生活水平、文化素质、道德水准等等得到较大的提高，顺利地实现我们确定的全面建设小康社会的战略目标和要求更高的发展目标。等再过几十年后，在一个国家实力较强、人民较为富裕的基础上，让我们的后代们去按照他们的物质文明和政治文明需要，依靠他们的政治智慧，去选择他们更加满意的社会主义政治体制。

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　　12、卢现祥：《新制度经济学》，中国发展出版社1996年版。

　　(这是“从经济发展角度冷静地思考和设计政治体制改革”课题十个研究分报告之一，是整个课题提纲性的研究成果，由周天勇执笔。其他的研究分报告为：建设公共服务和公共管理型政府的框架设计；县和县以下政治体制的问题及其改革思路和对策；中央和地方财政税收和职能体制的改革安排；土地制度的供求冲突和改革的框架性安排；党对国有和国有控股企业领导方式的研究；解决税费养过于供问题的制度安排；法律和法规形成的民主化过程与其执行的监督程序；市县领导政绩考核的指标体系、方式和程序；商会、协会和中介组织的功能定位和制度安排；课题组成员有：周天勇、冯　韧、唐海滨、马怀德、王安令、辛　鸣、韩保江、尤元文、梁　朋等。)

　　(中央党校研究室课题组；周天勇教授供稿)

　　(来源：人民网理论频道）

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