从国外许多国家的政权分级来看，实行的是三级政权体制。目前，我国的政权分层已经扩张到五级政权体制。是实行三级政权体制，即中央、省、县分层，还是保留五级分层体制而不改革，还是进行一定的改革。(注释：贾康：“县乡财政如何走出困境”，《决策咨询》2002年第4期。)这是不同的思路。我们认为，就长远来看，如果文化素质提高、法制观念增强，公民民间组织发育和完善，政权分层改革的最终目标应当是三级体制。而目前的政权分层过多的体制，已经形成了财政日趋紧张、农民和企业负担日益加重、几乎所有的钱都吃了皇粮，如不坚决改革，将危及到政权的稳固。但是，不可能一步改革到位到三级政权体制。

　　现在的争论是取消地级政权，还是取消乡级政权？对此需要进行比较研究，拿出地级政权改革的方案和乡级政权改革的方案，比较两种方案的成本、风险、收益和难易程度。我们认为，应当将目前的五级政权体制，在未来的二、三十年中先改革为四级政权体制，取消乡镇一级政权设置。进行乡镇合并，对镇派出镇公所。

　　县和县以下政治体制的设置，一定要社会事务与行政成本进行计算，纳税税源与企业及农民负担进行权衡，行政费用的投入与经济发展的收益相比较。如果所费的行政费用太高，并且限制了经济发展，即使管得很细或者很好，从经济上讲也是一种愚蠢的办法和笨重的体制，从长期看，对经济发展无疑是有害的。

　　关键的是，怎样消肿，需要有多种方案进行比较和衡量，尽量选择市场经济的办法，鼓励人们去创业，去自我就业，国家可能要有一定的政策，付出一定的养老医疗保障等代价，还需要与人员分流、债务处理相联系，并与土地制度改革挂钩，使村乡县政治体制顺利消肿。

　　在方案的设计上，要注重乡级政权体制改革时的阶段性和政权的连续性。在取消乡镇一级政权后，对于乡村社会的管理，比如防止村霸和黑体恶势力出现，维护乡村的社会治安，一些修路、打井、清洁公益事业等等，需要建立自治组织和政府精干的巡回和派出机构来治理。

　　三、中央和地方各级政权收入与事权相统一的财税体制改革

　　需要研究中央和地方财政税收和事权体制的改革安排，设计一种既保证中央政治集中的需要，又满足地方各级政权和公共财政运行需要的财税体制，并科学和合理地划分中央和地方各级政府的事权范围，各尽其责；并且还要使税收结构有利于促进投资、鼓励创业、扩大就业和全国统一大市场的形成。中央和地方的财政税收和事权体制，既是一个经济问题，也是一个政治体制问题。一是如果税制的设置上，中央财政所占的比重很低，中央政治上的集中度就没有财力的保证，缩小地区发展差距、国防安全、外交事务、大的全国性的工程等等就不能正常进行。而中央向地方借款，中央的权威就会受到威胁。1994年的税制改革基本上改变了中央财政比例过低、中央财政向地方财政借钱的局面。但是，也带来一些问题：1、按现在的分税制，中央财政集中过多，省里财政基本满意，地级财政过得去，县级财政很困难，乡级财政基本上依靠向农民收费度日；2、中央经常出台增加工资政策，许多教育、卫生等公益事业又要由地方承担费用，但是在财力的划分上没有以钱定事；3、中央和省级财政依靠税收，地级以下财政依靠收费维持，使得农民和企业交了税以后，还要承担很多的费，以养活基层政权，从而抑制了投资和企业的扩大，中小企业很难存活，就业问题日益突出。4、较好的税收来源、效益好的企业、一些能收费的项目，一级一级上收，而收税麻烦且税少的税项、微利和亏损企业、各种需要拿钱办的事业，都一级一级下放。由于下一级官员是由上一级任命的，这种利益的上收和负担的下移，明知很不合理，但是有着下级对上级无法抗拒的制度力量在推动。二是由于税收结构上以企业项下征税为主，而销售环节的消费税和个人所得税为副，特别是卷烟等消费税也在企业项下征收，各地重复建设、市场封锁、地方保护等等问题久治不愈；并且由于主要在企业项下征税，一些需求弹性小的产品，税收无法通过价格转移，从而抑制了这类产品的投资。特别是在经济萧条时期，由于企业项下税收过多，而投资又不能抵扣税收，产品全面过剩，税收不能应价转移，企业的税负更加沉重，更使企业的投资积极性受到影响。三是国税和地税两套税收系统，在企业重复收税，并且200万税收人员收了1万多亿税收，收税的成本很大，税收效率太低。200万人如果每年全国平均每人按照4万元的工资、保障、奖金、办公、办公设施等费用计算，仅税务系统就可能要开支800亿税收。

　　改革中央和地方财政税收和事权体制的目的是：1、保证中央在社会和体制转型期间的集权和权威；2、中央有足够的经费满足缩小地区发展差距、国防安全、外交事务、全国型的工程建设等需要；3、满足各级政权体制的公共服务和公共管理需要，特别是教育、卫生、社会保障、城市建设等需要；4、税收结构要有助于克服局部的市场封锁和地方保护主义，形成全国性统一的大市场；5、形成鼓励投资的税收体制。因此，需要研究和设计以下问题和体制。

　　一是合理改革中央和地方(包括地方各级财政税收)的财税体制。要设计一种既能保证中央财政比例，又要考虑地方，特别是基层财力需要的分税体制。加大地方对一些地方税种的增税和免税权力，允许地方政府为了吸引投资而实行自己财政范围内的退税政策。

　　二是要划分中央、省、地、县各级的事权范围，界定清楚各级应负的事权责任，在此基础上核定各级政府在财政税收总盘子中分配的比例和规模。如国防安全、社会治安、科技、教育、卫生、社会保障、城市建设、公益性公路建设等等，哪些应当由哪一级政府承担，都应当责任明确、落实到级；否则，有人收钱，但无人管事。许多人民群众急需解决的事务，在政府各级中互相推逶。或者上级将税收走了，要办的事全部下推给下一级财政，下一级政权没有税收保证的财力，只好向企业和农民增加收费，导致政府与企业和农民的关系越来越紧张。

　　三是要进行税收结构的设计和改革，加大销售环节消费税的征收，加大个人和企业所得税的征收，使税源大部分从企业项下征收改变为从消费环节、销售环节、个人方面和所得方面征收。从而使地方政府不仅重视企业发展，还要重视市场发育和发展，克服地方保护主义，自觉融入全国统一的大市场中；并且使税收结构能刺激投资，鼓励人们创业，促进中小企业发展，改变我国投资不足、就业困难的局面。

　　四是中央和地方财税和事权体制改革要做到四个结合：1、与政权机构和人员的精简，特别是县和县以下政治体制改革相结合。要将养人的钱，逐步地转向为民办事上来。 2、与政权单位后勤社会化改革、事业单位企业化经营和企业化改革结合起来。一些半公共性的产品，如非义务教育、医疗卫生等等，可以实行差额补贴、自收自己支等方式，一些可以改变为企业产品的，如实用型的研究所，幼儿园，民办的非义务教育，或者家长要求较高的义务阶段教育，都可企业化经营，与财政脱钩。3、要与机构人员精简、社会化和企业化改革的成本和收益结合起来考虑，既要考虑改革可能在一定时期要支付的成本，又要分析改革给财政带来的收益，从而安排改革的力度、过程和目标。4、与制定和实施《国家政权和事业人民供养法》结合起来，使财政支出科学化、公开化、民主化。以科学的指标和法律法规核定各级的财政需要，依法编制预算，依法支出，依法对财政预算进行监督。

　　四、改革党对国有企业的领导方式

　　目前，国有和国有控股资产占到整个社会经营性资产的70%左右，2002年底已经达到近11万亿规模。党的十五大确立了国有经济布局战略性调整和国有企业资产多元化的改革方针，党的十六大又提出建立管人、管事和管资产相统一，以及中央和地方两级分别履行出资人职责的国有资产管理新体制。但是，从目前党对国有企业的领导来看，我们还没有找到一种最佳的方式。

　　存在的问题是：企业内部党的领导系统和企业经营组织形成相分离的板块状况，使企业的内部治理结构复杂化；党的在企业的政治领导不能通过企业的经济功能来实现，成为与企业工作相分离的党的工作，而这种工作又相应地加大了企业的非经济组织和功能运作的非经济成本；党的系统和企业经营系统之间相互形成内耗，磨擦成本较大；党来任命企业中层干部，董事长和总经理要领导中层干部来经营企业，党要对企业的重大事项进行干预和决策，但是干预和决策的责任按照公司法要由董事长来负责。诸如此类，都是影响国有企业发展和竞争力的重要问题。因此，需要认真研究党对国有和国有控股企业的领导方式。

　　改革的原则是：党的领导方式要合乎现代企业组织形式和公司法，党的领导组织融入现代企业制度之中，以现代公司治理结构的方式体现出来；党的领导和工作，要以增强企业竞争力为目标，尽量降低运作成本；用党的领导组织融入现代企业治理结构的办法，根绝党的系统和工作与企业经营系统和工作的磨擦和内耗；党的领导组织和领导方式要适应企业经营的规则和要求，要考虑市场竞争的需要，不能不考虑经济成本，不能不考虑因非经济成本过大而在市场上可能被非经济成本较小的民营企业、三资企业和外资企业挤垮及最后破产的危险。

　　五、从政治体制改革、社会稳定和经济发展角度调整和改革土地制度

　　城乡土地制度，既是经济体制的一部分，也是政治体制的一部分。1、从基本的政治经济制度上讲，土地制度涉及到土地资产的所有和财产保护问题，因此，土地所有和分配方式，几乎是一个国家宪法必及的重要内容。2、乡村土地的所有和使用制度，实际是乡村政治体制模式的一个基础或者重要因素。如土地农业集体所有，就是人民公社制度的基础；而土地集体所有、农户承包，就是目前摊费入亩、向农民收费、村乡县政治体制生存和膨胀的重要原因。只有改革土地制度，才能釜底抽薪，根绝摊费入亩的来源。3、土地是私有，还是公有？公有是不是要分国有和集体所有两种？公有形式下，耕地和住宅用地等等，使用年期制度怎样设计？都涉及一个国家的财产及其保护制度，这是一个社会政治制度的经济基础之基础。

　　对中国目前的土地制度进行简单的总结：可概括为国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。这种土地制度带来许多问题。一是集体土地所有权的虚无性衍生出土地实际村长所有、以亩计费使农民负担沉重、承包期短使土地无法向规模化农场集中；二是集体土地被强制征用为国有土地的不平等性及其衍生出对农民补偿太少、形成越来越多的无耕地无就业无保障的三无农民；三是政府的土地管制过度和管制失效并存，不应该管的管了不少，应该管的没有管好；四是土地使用年期较短，使土地使用者在使用权终止时，有巨大的财产归属的不确定性风险，特别是地上附着资产有充公的危险；五是土地所有和管制制度，阻碍着农村剩余劳动力向城市顺利转移，不适应以市场机制为基础有效和合理地配置土地资源；六是在一些由私人和法人使用，但国有和集体使用权没有出让给私人和公司的领域，或者集体和国有让渡给私人和法人使用的土地使用权快到期时，往往发生“公地的悲剧”。

　　合理配置土地资源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。从经济学思路来看，土地资源有两种不同的所有制模式和国家管理方式：一种是公共所有、政府集中分配；另一种是私人所有、市场自由调节。到底何种体制能合理地配置和利用土地资源，经济学界进行过长期的争论。从各国的实践来看，极端公共所有、政府高度集中分配的模式，不适应于由于社会经济结构随时变化而每时每刻发生的方方面面和成千上万有关土地事项的及时处理，不适应于市场经济对资源分配的要求，土地资源配置的时间过长、效率过低、组织成本太高。

　　因此，中国土地制度改革的框架性安排为：土地的两种公有制并轨，国家拥有所有土地的终极所有权，分解国家所有的占有、使用、使用权处置等权力，实行较长的使用年期财产权制度，农民和一部分国有企业的土地使用年期财产权与社会保障挂钩，发挥市场配置土地资源的基础性作用，政府管理主要弥补市场配置土地资源的缺陷。

　　土地制度的改革除了形成有利于促进城市化进程、有利于农业的现代化、有利于生态环境建设和和西部大开发、适应于市场经济总体制的功能外，还包括：1、对转型中的人口有社会保障功能。需要安排一种制度，将农民承包的土地作为保障财产基础，使进城务工和脱离土地的农民能获得一定程度的养老、失业等保障。2、有利于节约利用土地。通过土地制度的激励和约束，使衰败的农村，其宅地、村公共用地通过复垦变成为耕地，抑制城镇土地受让和购买后不用或利用率不高而浪费的现象。3、有利于防止政府土地管理中的腐败，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公开、公平、公正，并尽量借助于市场和社会的力量配置土地资源；同时，让利于民，减少土地制度中部门和工作人员权力寻租的设置。

　　建设促进经济发展的政治体制

　　中国不仅要改革一些阻碍经济发展的政治体制，还要建设一些适应经济发展、市场经济体制的新的政治体制。从减轻农民和企业负担、抑制政府寻租设置和腐败、促进政府向民本和为民做实事转型，需要建设以下新的政治体制。

　　一、制定和颁布《国家政权和事业人民供养法》

　　起草、制定、颁布《国家政权和事业人民供养法》，属于人民供养的各类机构和人员，需要定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序，将供养机构和吃皇粮人数膨胀用法律的形式死死控制住。我们面临的危机是，如果对吃皇粮的规模和人员不从法律等制度上设计一个非常严格的控制机制，一是政权体制就会凭借权力自由、任意地进行扩张，大家都不想创业、不想受制于人，都想吃无风险的皇粮，都想有点权力用一用，再过几十年，我们的社会就会成为一个吃皇粮的社会，老百姓和企业的负担就会越来越重，整个社会就会崩溃。二是我国社会还是一个官本位的社会，建国以后计划行政经济更加强化了人们的官本位意识，聪明人、文化素质高的人、有点社会关系的人、智商较高的人，社会精英都想方设法往政权里挤，都去吃皇粮；剩下不太聪明的人、文化素质较低的人、没有社会关系的人、智商不太高的人，都在办企业、搞农业。聪明人、有文化水平的人、智商高的人，在办公室里制定法律，要审批、要收费、要特别许可，来捉弄不聪明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。试想都想去吃皇粮、要权力，而没有聪明才智的人去创业、投资、发明，这样的社会能发展吗？

　　需要研究一个课题，就是人民供养的吃皇粮人员的比例数量怎样确定？是以各级政权的框架确定供养人员，还是根据别的因素确定供养人员。我们认为，首先，应当定义财政供养人员的范围，哪些属于人民应当供养的，哪些不属于人民应当供养的。比如精干的党的机关、人大机关、政府、两院、部队、武装警察、民事警察、义务教育、基础科学、公益性卫生等事业，这些应当由人民来供养，他们为人民提供服务。而那些可以社会化和企业化经营的党政机关后勤和事业不应当由人民来供养。

　　但是，供养人员规模的确定，必需考虑这样一些因素：一是城市化趋势。乡村人口要向城市人口转移，因此，政权的运作任务量在城乡讲是一个动态变化的过程。城市中的任务越来越重，乡村中的任务越来越少。从趋势上讲，以农业和农村为特征的政权应当越来越精简。二是人口和经济活动单位数量及财富生产规模。过去往往用人口数量因素确定吃皇粮人员的比例和数量，然而，农业社会人口的负担能力最弱，而工商业人口的负担能力较强。并且，农业社会和农业生产方式的社会管理事务较少，而工商业经济法人和城市人口的社会管理事务较多。因而，需要从人口、经济法人和事业法人数量、经济发展的负担能力来确定吃皇粮食人员的比例和规模。而不应当是发达地区有什么样的政权设置，不发达地区也有什么样的政权设置；也不应当城市中有什么样的政权设置，农业县中也有什么样的政权设置。三是还要考虑吃皇粮人员的工资水平，工资水平太高，吃皇粮人员的人数就应当减少。当然，还有一些扶贫、卫生教育需要，民族地区的特殊性，政权管辖的地理面积，中央给予的转移支付力度等等因素。但是，政权规模的设置，首要的是以经济发展的承受能力和政权的低成本和高效率为准。而不应当成为人民和企业的沉重负担。从人民中收取的税收，应当更多地用于公共基础设施的建设、教育、卫生、科技、环境等方面的开支，而不应当大部分和全部用来发放吃皇粮人员的工资，用来养人。

　　据有关资料，中国目前吃财政饭的人与人口比例是1:27，如果按此计算，吃财政饭的人为4800万人。但是，实际是除了财政负担的吃皇粮人员外，还有村、乡、县各级不吃财政皇粮，而向农民和企业收费负担的吃准皇粮的人员。中国有74万个村，4.3万个乡，2700个县，如果吃准皇粮的人员每个村、乡、县分别按照各自负担10人、200人、1000人计算，则又出来还是由老百姓和企业供养的吃准皇粮的1870万人。因此，吃皇粮和准皇粮的人员规模达6670万人。这样人民就不是27个人养1个人，而是19.5个人养1个人。如果这些人的工资、福利、奖金、办公、出差、车马、招待、办公楼等等费用，按每个人3万元计算，消耗2万亿国民收入，占整个2002年10万亿GDP的20%。也就是说，占总人口1/20的吃皇粮和吃准皇粮的人，消耗了全国总的GDP的20%。

　　中国建国和改革开放以来，机构越减越庞杂、吃皇粮的人员越减越多，改革一次，膨胀一次，处于机构改革、人员精简和机构膨胀和人员趋多的恶性循环之中。结果：机构越来越多，官员越来越多，吃皇粮的人越来越多，政权成本越来越高，政治效率却越来越低，人民和企业的负担越来越重，纳税的钱越来越不够用，都基本上用来吃了皇粮，而不是为老百姓去办事业。机构和人员为什么控制不住？就是因为没有《国家政权和事业人民供养法》的制约。因此，应当根据研究的成果，制定和颁布一项《国家政权和事业人民供养法》，将其与财政预算、党政事业编制、供养人员增减程序等法律法规结合起来，形成有效的对吃皇机构和人员规模的严防死守机制。将由人民供养的政党、其他党派、人大政协、政府、两院、安全、军队、武装警察、其他警察、事业等等所有的机构和人员规模，严格控制在人民能够承担和不影响经济发展的范围内。

　　同时，要有改革方案和办法，党政社团机关的后勤社会化、企业化，事业单位尽可能地实行自收自支和企业化经营，精简吃皇粮的机构和人员；制定各种法律、法规、政策，促使和鼓励更多的社会精英去投资、创业、发明，增加社会的财富，而改观大部分社会精英都往政权机关和其他吃皇粮单位挤的风气。

　　二、规定法律和法规形成的民主化方式和程序

　　要研究法律和法规形成的民主化与其执行的监督程序，消除许多部门法律和法规中的审批、收费、特别许可等寻租设置，理顺各个部门法之间的冲突，使法律和法规的制定达到促进经济发展、适应市场经济体制、规范各方行为、节约交易和社会管理成本等目的。法律和法规是规范人们关系和行为的游戏规则。从制度经济学讲，法律和法规是界定法人和自然人有社会和经济关系中各自责任和各自权利的契约，这种契约能降低社会和经济关系析交易成本，提高社会和经济生活的效率。从经济发展来看，法律和法规要适应农业社会向城市社会、农业经济向工商业经济的转变；从经济体制来看，法律和法规要适应市场经济的规则，并且要促进体制向市场经济转轨；从民主和利益最大化讲，法律和法规要满足最多数人的利益，其运行的成本要低，并且要讲求法律和法规运行的效率。

　　就目前法律和法规的制定和实施来看，存在这样一些问题：一是法律和法规的起草、制定充满部门和机关特征，许多部门通过立法的形式，随意设置审批、特别许可和收费等规定，将部门甚至处室的利益内含其中。中国目前的法律形成过程为，部门的政策法规部门起草，交国务院法制局审，并与其他相关部门协商，再交人大审议，有从本部门退居人大的领导，也有本部门的人大代表，在人大中呼吁，于是代表们表决，委员长签字，便被通过。实际很多通过的是充满了部门权力和利益的法律。并且，法律一般都很原则，需要由部门制定实施细则，或者实施法规，这种法规不需要交人大审议，更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。法律和法规中充满了寻租设置。二是各部门法律和法规之间相互矛盾和冲突。各部门在制定法律和法规过程中，都想扩大自己的行政事务的管辖范围，都想扩大自己的审批权力。比如，涉及土地的有国土资源部、建设部、规划部门、农业部、水利部、房产管理部门等等，它们都有各自有关涉及土地管理的法律和法规。于是，一项涉地事宜，当事人就要跑许多个部门，使法律和法规的实施效率大大降低。三是许多法律和法规带有明显的高度公有、计划经济和僵化的行政管理色彩，而许多新的事物和社会及经济关系还没有被法律和法规所管辖。一些部门法律和法规就包含着一种我就是管束人民的这样一种理念。所以，法律和法规都加强审批、许可、收费、罚款等这样的条款。由于审批和收费式的法律和法规轨制，使得整个经济的运行成了一种审批和收费经济。四是法律和法规制定得较为原则性，这为随意解释法律和法规留下了余地，甚至有的法律和法规不可操作，并且一些法规审批、收费和罚款的范围弹性太大，一方面形成执法不严，法不责众；另一方面，通过各种关系可以从轻处理，或者法外处理，为执法腐败设置了条件。比如，有的部门的法规规定，修理家电的修理店，有一年以上修理业务的才能开业。这样除了原有的家电维修店可以维持运营外，新的家电维修店一个也开业不了。因为还没有开业，哪里来的一年以上的修理经验呢？那么请问，如果随着城市的扩大，新建一个小区的家电维修店，从哪里诞生出来呢？五是部门的一些法规违法。比如有关政府部门出台了关闭一些中小企业的法规，按此法规关闭了一些高污染、浪费资源的一些企业。但是，这些企业有的当时也是在政府的工商部门合法注册的，也有政府有关部门的开工和采矿许可，在关闭时，政府是否能强行关闭，是不是要赔偿。如不赔偿，有违于工商登记、开工和采矿许多等方面的法律和法规。

　　立法程序和过程需要这样一些改革：1、法律和法规的形成，可以由政府部门提议，也可以由居民和企业动议，由立法机关召集，一定要有有关的各方人士参加，形成法律法规起草专门小组和联系人。比如土地法起草，一定要有农民、村长、建设者、房地产商、政府人员、法律专家、经济学家、规划专家、涉地的有关各部门人员等等参加，使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法规草稿应当公开广泛征求意见，重大的法律和法规，应当实行听证制。即法律和法规的制定要公开、透明、民主。3、许多法律和法规是规范政府管理部门和企业及自然人双方行为的契约，可能法律和法规在公开民主制定过程中，否决了政府有关部门的审批和收费设置，并加大了政府部门的责任，这时，要避免政府有关部门阻挠和否决法律和法规的形成。4、各部门法律，要与其他已经出台的法律进行协调，避免相互冲突；部门所出台的法规，也要由立法部门进行审议，一是避免各部门法规相互矛盾给法规管辖的企业和自然人带来不便；二是防止部门趁制定法规之机，设置审批、收费等寻租性条款。5、过去出台的法律法规，其中不适应市场经济体制的，法律之间相互冲突的，有不合理审批和收费的，甚至损害企业和自然人权利的等等，进行一次彻底的清理和修改。6、制定《立法法》，对法律起草召集人、形成各方参加的法律法规起草和联系组、公开征求意见、重大法律法规听证、避免法律法规冲突、人民代表大会通过程序等等，以法律的形式固定下来。

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