二、中央部门预算执行审计情况

　　此次共审计48个中央部门，同时延伸审计274个二级预算单位，占这些部门1063个二级预算单位的26%。2005年，这48个部门共收到财政拨款2286亿元，支出2314亿元。这次审计检查了财政拨款793亿元，占这些部门当年财政拨款的35%，其中，部门本级582亿元，二级预算单位211亿元。

　　审计结果表明，中央各部门紧紧围绕贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，重视和加强部门预算管理，不断完善财务管理制度，2005年度预算执行总体情况是好的，预算和财务管理水平进一步提高。

　　一是基本做到及时足额批复预算。2005年，48个中央部门基本能够按照预算法的规定向所属单位批复财政拨款预算，及时批复预算的比率为98%，其中38个部门达到100%。

　　二是较好地执行了各项财经法规。各部门、单位认真执行预算法、会计法等财经法律法规和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，坚持依法理财，认真执行预算。这次审计查出的2005年度新发生的违法违规问题金额8.65亿元，仅占审计当年资金量的0.6%。

　　三是内部管理进一步加强。据统计，48个中央部门近两年制定和修订财务管理制度139项。2005年，有9个中央部门组织对本系统财务管理情况开展了自查自纠。

　　此次审计发现违法违规问题55.1亿元，其中2005年新发生的8.65亿元，占15.7%；发现预算编制不细化、批复不及时等预算及财务管理不规范的问题658.58亿元，其中2005年新发生的345.39亿元，占52.4%。审计还查出违法案件线索12件(涉案人员25人)，已移送司法机关和纪检、监察等部门进一步查处。

　　在审计发现的55.1亿元违法违规问题中，属于部门本级的有12.66亿元；发现的658.58亿元预算及财务管理不规范问题中，属于部门本级的有360.59亿元。主要情况是：

　　1.9个部门多报多领财政资金1.76亿元。其中：通过多报本单位人员数量，多领财政资金2431万元，主要用于发放政策外补贴等；以已完工项目的名义，或者采取编造虚假项目、在不同项目中重复申报同一内容等方式，多获取财政专项资金1.52亿元。

　　2.18个部门挤占挪用财政资金和其他有专项用途的资金7.02亿元。其中：用于本单位办公楼等基建项目建设1.39亿元，用于日常经费开支和其他项目支出5.63亿元。

　　3.7个部门采取隐瞒收入、虚列支出等手段转移资金，私存私放3.6亿元。其中：在本单位私存私放、未纳入法定账册2.05亿元；将资金转移到所属单位或其他单位存放、供本单位使用1.55亿元。

　　4.12个部门年初预算未细化到具体项目和单位285.31亿元，造成10.37亿元预算资金当年无法使用。

　　审计发现部门所属单位违法违规问题42.44亿元，其中2005年新发生的2.47亿元，占5.8%；发现预算及财务管理不规范的问题297.99亿元，其中2005年新发生的36.2亿元，占12.1%。主要情况是：

　　1.6个部门所属的10个单位通过多报项目工作量、提高支出标准，或在不同项目中重复申报同一内容等，多获取财政专项资金1.06亿元。

　　2.20个部门所属的46个单位挤占挪用财政资金和其他有专项用途的资金11.91亿元。其中：用于对外拆借、投资等7.32亿元，用于日常经费开支和其他项目支出3.66亿元，用于发放政策外补贴等9 396万元。

　　3.14个部门所属的24个单位因管理不善等原因，造成国有资产损失和潜在损失19.73亿元。其中：委托中介机构从事证券交易造成损失和潜在损失9.23亿元；违反规定对外出借资金，或为获取高息在非银行金融机构存款，形成损失和潜在损失9.31亿元。此外，审计抽查9个部门所属的27个单位开办的46户企业发现，因监管不严，经营不善，到2005年底已有7户停业，20户亏损。

　　4.13个部门所属的20个单位采取隐瞒收入、虚列支出等手段转移资金，私存私放2.25亿元，主要用于单位日常经费开支等。

　　5.8个部门所属的48个单位违规收费和未严格执行“收支两条线”26.54亿元。其中：未经批准自定项目收费或超标准收费1.15亿元；收取的行政事业性收费、国有资本经营收益等未按规定上缴财政25.39亿元。

　　此外，审计还发现，3个部门所属的10个单位违规购建办公楼或培训中心，造成铺张浪费。

　　产生这些问题的主要原因：一是部门预算改革没有完全到位。一些中央部门尚未按要求建立起项目库实行滚动管理，使得年初预算难以细化到具体项目和单位，执行过程中随意性较大。二是预算编审机制不够健全。尚未建立起科学的支出标准和预算定额，一些资金的分配标准不统一、不透明，执行过程中监督检查不力。财政部对各部门和各主管部门对所属单位上报的预算审核不够全面、严格，缺乏深入调查和跟踪问责机制。三是内部财务管理有待进一步加强。有些单位依法理财意识不强，制度不健全、内控不严格。一些部门对所属单位疏于监管。

　　根据全国人大常委会和国务院的要求，审计署还对24个中央部门2005年度决算(草案)进行了审计，延伸审计了70个所属单位。对部门本级财政资金审计面达到97.7%，延伸审计所属单位决算报表反映的财政资金量占这些部门所属单位财政拨款的20.7%。审计结果表明，这些部门的决算(草案)基本真实地反映了年度财政财务收支状况。审计共查出收支不实、汇总数据不准确等影响决算(草案)真实性、完整性的问题14.76亿元，占审计决算资金量的4.7%。对这些问题，审计长将签署意见，要求予以纠正。

　　三、财政资金专项审计和审计调查情况

　　2005年，审计署统一组织对青藏铁路环境保护资金、中小学危房改造资金、新型农村合作医疗基金，以及高等级公路建设项目开展了专项审计和审计调查。

　　1.青藏铁路环境保护资金审计调查情况。对青藏铁路建设的环保问题，党中央、国务院及国内外各方面高度关注。这次审计调查的青藏铁路格尔木至拉萨段于2001年6月开工，全长1142公里，总投资330.9亿元，其中环境保护投资15.4亿元，占总投资的4.6%。从审计调查情况看，青藏铁路环境保护工作达到了环境影响评价报告的要求，为我国重大项目的工程建设与环境保护协调开展积累了宝贵经验。青藏铁路环境保护投资基本落实到位。青藏铁路建设总指挥部和拉萨指挥部按照“先验工后计价”的原则，及时拨付环境保护资金，资金管理使用情况是好的，审计调查未发现严重违规使用资金的问题。截至2005年6月底，已完成环境保护投资14.5亿元，完成率为94.1%，比整个工程投资完成率高出29个百分点，做到了环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。各项环保措施得到全面落实，施工期环境保护目标基本实现。青藏铁路全线建立了环境保护管理组织体系，实行了环境管理责任制和生态环境保护考核制，对各级管理人员和施工人员进行了分层次环保培训，保证了各项环保措施的有效落实。33处野生动物通道已全部建成，审计实地调查的4处通道全部达到了有关技术要求。已完工的保护沿线地表植被和自然景观的护坡、挡土墙、冲刷防护、风沙防护、隧道弃渣挡护等设施，基本达到环境影响评价报告要求长度的两倍以上，弃渣挡护率达到100%。环境影响评价报告要求采取的冻土和湿地保护措施已全部完成。

　　青藏铁路建设是在特殊自然条件下进行的，环境保护工作在一些方面还有不够完善之处。主要是环境监测还存在一些薄弱环节、环境影响评价报告提出的环保措施投资还缺乏科学的界定和计算依据。审计署已将审计调查结果向社会公告，并建议铁道部和建设单位、当地政府深入研究青藏铁路运营期可能出现的环境问题，及时制定和完善相应措施。

　　2.中小学危房改造资金审计调查情况。2001至2005年，国家分两期实施了中小学危房改造工程，要求到2005年底各地基本消除纳入改造规划的D级危房。这次共审计调查了河北、辽宁等8个省(区、市)的213个县(市)，抽查D级危房改造项目学校4781所，占这些省(区、市)纳入改造规划学校总数的7.7%。从审计调查情况看，中小学危房改造工作取得了明显成效。截至2005年9月底，8个省(区、市)的中小学D级危房率比危改前下降了两个百分点，教学环境得到改善，2000多万农村中小学师生搬离了危房。这项工程得到了全社会的普遍关注和认同，各方面反映良好。尤其是在一些经济落后地方，最好的房子往往是危改后新建成的教学楼。资金管理和工程管理比较严格，审计调查未发现重大违法违规问题。但这项工作中也存在一些比较突出的矛盾和问题。

　　一是危房改造任务仍然十分艰巨。8个省(区、市)纳入规划应改造的D级危房面积3133万平方米，截至2005年9月底，尚未完成改造748万平方米；加上未纳入改造规划的D级危房，8个省(区、市)还有D级危房面积2070万平方米，占现有校舍总面积的5%。而且现有校舍每年还会有一定比例自然成为危房。

　　二是一些危房未按规定拆除。国家明确规定，纳入危房改造规划的D级危房必须停止使用，予以拆除。但审计调查的213个县(市)中，有78个县未拆除的D级危房面积达23万平方米，占审计抽查应拆除面积的6%，涉及中小学校371所，占审计抽查学校的8%。这些未拆除的危房有一半以上还在使用，存在较大安全隐患。

　　三是危房改造投入负担向基层转移。国家规定，中小学危房改造的资金以政府投入为主，地方政府的投入主要由省级政府承担。但从审计调查情况看，8个省(区、市)190亿元中小学危房改造总投入中，中央财政占25%，省级财政占22%，市级财政占4.5%，县级财政占17%，乡镇及村组织、项目学校占31.5%。这种投入结构不符合政策要求，加重了基层单位的负担，一些乡镇、村组织和项目学校为此背负大量债务。审计抽查1631个乡镇、2355个村、4781个项目学校，有20%的乡、14%的村和12%的项目学校由此形成债务，负债总额3.14亿元，平均每个乡镇30万元、村10万元、学校30万元。其中，拖欠施工单位工程款2.1亿元，占67%；向教师、村民集资或借款1亿元，占32%。

　　3.新型农村合作医疗基金审计调查情况。审计调查了15个省(市)的20个县(市、区)合作医疗基金筹集、管理和使用情况，占全国333个新型农村合作医疗试点县的6%。截至2004年底，20个县(市、区)共有592.65万人参加了合作医疗，占其农业人口的71.7%；共筹集合作医疗基金5.09亿元，已报销门诊和大病住院医疗费3.01亿元，按参加合作医疗的农民计算，人均报销50.84元。审计调查结果表明，试点工作总体进展顺利，取得初步成效，一定程度上减轻了试点地区农民因看病形成的经济负担，缓解了农民看病难的状况。新型农村合作医疗制度作为我国完善农村公共卫生体制的一项新举措，对于推进社会主义新农村建设具有重要作用。同时，审计调查也发现，试点中还存在一些问题，一定程度上影响新型农村合作医疗制度的健康发展。

　　一是一些地方医疗费报销比例偏低，影响农民受益程度。审计调查的20个县(市、区)中，中西部15个县(市、区)农民医疗费报销比例平均为29.2%，低于东部5个县(市、区)14个百分点。而截至2004年底，这15个县(市、区)合作医疗基金结余1.19亿元，占基金收入的50.6%。造成这一现象的主要原因是，国家对合作医疗报销比例没有具体规定，中西部地区合作医疗基金规模较小，一些地方担心基金超支。一些地方对外出农民工医疗费报销限制较多，导致农民工参加合作医疗比例较低。

　　二是乡村卫生机构医疗条件普遍较差，农民就医质量得不到保障。截至2004年底，中西部15个县(市、区)乡村两级医疗卫生机构拥有的医疗设备总值仅占这些县(市、区)全部医疗设备总值的17.7%，且多数设备陈旧老化。如抽查27个乡镇卫生院，其270台医疗设备中，75%超过规定使用年限；抽查8个乡镇卫生院，其房屋73%是危房。医护人员也严重不足。如抽查19所乡镇卫生院，医护人员编制265人，实际仅有179人，其中8所卫生院没有妇产科大夫，两所没有内科大夫，7所没有外科手术大夫，15所没有专职护理人员，12所没有药剂师，8所没有化验检验员。这种状况使一些患病农民不得不远赴城市求医，加重了负担。同时，一些地方尚未推行医疗卫生机构药品集中采购，导致一些合作医疗定点机构药品购销价格偏高。

　　4.高等级公路建设管理和投资效益审计情况。这次审计的34条高等级公路，建设总规模5324公里，概算总投资1662亿元。到2005年底完成投资1276亿元，有28条公路已投入运营。从审计情况看，项目管理得到加强，工程质量总体较好。审计抽查已建成的9个公路项目，未发现重大质量问题。与审计署2000年对部分重点公路项目的审计情况相比，违规集资、拖欠工程款问题已初步得到遏制，挪用建设资金等问题也明显减少。但审计也发现，在建设管理、土地征用及投资效益方面还存在一些比较突出的问题。

　　在项目建设管理方面，一是有20个项目存在执行招投标制度不严格的问题，有些涉嫌幕后交易和商业贿赂，影响了工程质量。20个项目中，业主直接发包和指定分包17.96亿元，施工单位转分包72.39亿元，两者合计占合同金额的36%。抽查其中8.01亿元转分包合同，中标单位从中收取费用9220万元。不少工程被分包给不具备相应资质的施工企业甚至个体包工头，其中3个项目因偷工减料造成质量缺陷。少数主管部门领导违规插手工程招投标，谋取私利。如青岛市交通局原局长等人在同江至三亚高速公路青岛段建设过程中，强行将部分工程项目从已签定的施工合同中抽出，指定一名临时工假冒其他公司名义承包，并按高于市场价40%至200%的价格结算，造成公路建设资金损失2000万元。二是有26个项目的主管部门和建设单位挤占挪用或通过关联交易套取建设资金21.58亿元，主要用于招待、会议开支、发放奖金、对外投资或其他项目建设等。三是有16个项目因勘察设计失误、违反建设程序等，造成损失浪费或增加投资27.18亿元；10个项目因弄虚作假和把关不严等原因，多付工程款5.29亿元，占合同价款的9%。

　　在土地征用方面，34个项目中有15个项目未经审批占用土地或违规多征土地10.29万亩，未按规定复垦或改变土地使用性质1370多亩。在21个项目建设中，当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿费16.39亿元，约占应支付金额的三分之一，大部分被用于弥补行政经费、发放奖金或搞其他项目建设。如武汉绕城高速公路东北段征地1.03万亩，补偿标准为每亩1.89万元，但最后落实的补偿标准仅为每亩4800元，共少补偿给农民1.45亿元，降幅达75%。

　　在投资效益方面，审计抽查已竣工通车一年以上的20个项目，有14个项目平均实际运营量只有可行性研究报告预测值的60%。造成这一问题的主要原因是，一些地方为争取立项，在可行性研究阶段有意高估车流量，夸大预期效益。如哈尔滨绕城高速公路西段2004年9月通车以来，日平均车流量为1761辆，仅占可行性研究报告预测值的13.8%，年收入扣除运营和维护费用后，仅够归还一个季度的贷款利息。此外，审计发现一些项目资本金到位率低，导致银行贷款大幅增加，也影响投资效益。34个项目中，有26个项目近三分之二的资本金没有到位，其中3个项目的资本金分文未到。未到位的资本金主要是地方配套资金。

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