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　　2006年下半年，“督察”成为体制变革的一个热词，他们被从北京派往各地，受托于中央政府对地方事务进行监督。

　　而在“督察”背后显现的趋势是，越来越多的监督和执法部门开始或酝酿脱离地方政府序列，实行垂直管理。

　　从秦汉的监御史和刺史，到唐宋以降的御史，以及百姓喜闻乐道的“钦差”，督察或许也可从中比附出渊源。但当前制度的变革意义应当更为深远：中央政府正尝试建立更为独立的执行监督机构，确保政令畅通和法度统一，并以此为契机调整中央与地方的关系。

　　不过，这一宏大变革中的诸多制度细节尚待明朗，至少在目前，督察们的角色仍显尴尬

　　环保督察“上岗”

　　中国首批环保督察悄然“上岗”已经4年，但迄今仍待摆脱身份和职权的尴尬

　　10月20日的一个饭局上，高振宁掏出两张名片：一张印着国家环保总局南京环境科学研究所所长，另一张印着国家环保总局华东督查中心主任。

　　对方拿着后一张名片大呼久仰，“据说你们是环保垂直管理的试点，单位不大，级别高，你们就是钦差大臣，以后华东诸省都得听你的了。”

　　高笑而不言。

　　从这一天起，国家环保总局公开选拔的15位副司局级领导干部开始陆续到任，他们将分赴总局新挂牌的11个派出机构担任“二把手”。

　　按照我国现有的环保管理体制，纵向上实行中央、地方分级管理，横向上各级政府对当地环境质量负责。环保总局虽对基层环保部门有垂直指导之责，但在遇到具体环境事务时，环保总局难以一竿子到底。2005年松花江污染事故中环保部门的反应迟钝，即被认为与此种体制有关。并由此触动了环保体制变革。

　　新设立11个地方派出执法监督机构除了华东、华南、西北、西南、东北5大环境保护督查中心之外，还包括上海、广东、四川、北方、东北、西北6个核与辐射安全监督站。督查中心和监督站均为国家环保总局派出的司局级建制的执法监督机构。其中5大督查中心分别设置在南京、广州、西安、成都和沈阳。

　　大批外派官员，很容易让外界联想到“钦差大臣”这样的称呼，自从去年7月底以来，环保总局宣布组建11个地方派出执法监督机构后，高振宁已多有耳闻。

　　不过，这样的“钦差”，作为华东环保督查中心主任，高已经做了4年。但在这之前，这个机构的名称多数人根本就没有听说过。由于这种身份的尴尬，高振宁很少将“华东督查中心主任”的名片示人，当初印的名片至今还是厚厚一叠。

　　夹层中的环保督察

　　高振宁回忆，追溯华东督查中心的组建，最早是在前任环保总局局长解振华任内的2002年。那也是区域环保督察机制的发端。

　　当时，鉴于国内区域性、流域性环境问题日益增多，而现有的环保管理体制在涉及到跨流域、跨省问题中显得尤其困难，解振华提出，打破原有行政区域的环保管理划分，按自然区域原则成立全新的跨区域环保管理体制。

　　在环保行政体制改革问题上，环保系统内始终存在地方分权和中央直管的意见分歧，解振华无疑倾向于后者。通过对欧美各国的环境执法体制的分析，解提出，环境问题关乎国计民生，对环境问题应实行全面、集中、统一的执法，提高环境执法机构的规格和权威，最好实行垂直管理。

　　但在当时的情势下，环保垂直管理并不能一蹴而就。一个折中或渐进的办法，即“放权地方环境执法机构，加强中央监管”的模式得到了认可，而后者即是通过组建跨区域环保督察来“变通”行使垂直监督。

　　但这个设想，在2002年仍然显得超前，地方政府并不愿意看到环保部门在自己的地盘上插入“楔子”。环保督察方案一再折中，由原来设想的全国5个区域督查中心减少到2个，仅放在当时经济发展最热的华东、华南地区试点。

　　但组建两个全新的环保督查中心，钱从哪里出？人从哪里来？国家环保总局行政体制与人事司副司长章少民回忆，当时中编办(中央机构编制委员会办公室)的意见是，钱国务院可以出，人员编制环保总局想办法。

　　正值这个节骨眼上，环保总局直属的位于南京的南京环境科学研究所和位于广州的华南环境科学研究所正面临体制改革、人员分流。人员编制有了出口。

　　环保总局预想两个科研所各向督查中心分流70个人员编制，新组建的华东、华南督查中心，分别设在南京和广州。

　　2002年6月11日，中编办批复，南京环科所和华南环科所对外开展环境保护督查工作时，分别使用华东环保督查中心和华南环保督查中心的名称。督查中心受国家环保总局委托，监督该地域环境执法，负责跨界污染事件的处理，参与环保总局的环境监督职能。这与现如今各督查中心的职责基本相同。

　　批复还称，两个督查中心的主任分别由南京环科所和华南环科所所长兼任，中心人员编制30人，每年经费15万。

　　虽然这与环保总局最初的设想有较大差距，但区域环保督察由此起步。是年7月，华东督查中心的牌子挂在了南京环科所的门前。

　　遭遇身份质疑

　　挂牌当日，江苏省环保厅的一位领导在揭牌仪式上问，为何直接不叫督查局呢，或者干脆学美国叫大区办公室。

　　他的疑虑是，督查中心的名称和身份有些模糊。中心大多是事业单位，虽与“局”只是字面之差，但到了基层这块牌子能有多大影响力真不好说。

　　华东督查中心成立之后，首先就遇到了江浙两省的跨界污染事件。江苏吴江和浙江嘉兴为了一条跨界河流的污染已争论了10年之久。2001年11月，下游居民以上游来水污染超标为由，一怒之下沉船筑坝，封堵河道，

　　国家环保总局委托华东督查中心出面协调此事。环保督察蒋建国试图组织两省有关部门坐在一起协调此事，但得到的答复是，他们已达成协调机制，不用再坐一起。此后，两省相关部门多次谢绝这位环保督察的协调之意，甚至后来直接对蒋说，你们插手，基层的环保工作不好搞。

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