- “九龙治水”荒了农田水利 农民利益谁来保证
在1月17日于湖南长沙召开的全国水利厅局长会议上，水利部部长陈雷表示，2009年，在国家应对国际金融危机政策措施的带动下，我国水利基础设施建设投资规模高达1427亿元。改革开放以来，我国累计完成农田水利基础设施建设投资9545亿元，是改革开放前的17倍，其中中央投资4238亿元，是改革开放前的16倍。
然而，尽管国家近年来对于农田水利设施建设的投资力度不断加大，但基层农田水利设施的现状却仍不乐观。据水利部统计，目前全国大型灌区40%的水利设施、中小灌区50%的水利设施需要维修。目前全国耕地质量总体偏低，每年农业生产缺水超过300亿立方米。
“相比面广量大的水利需求，现在的投入是杯水车薪。”接受中国经济时报记者采访的农民和地方政府官员普遍认为，除了中央财政投入仍然不足外，长期以来形成的“重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套”的错误理念，以及投入资金分散、资金使用效率低，一些既没有农田水利建设管理经验，又缺乏农田水利建设技术人才的国土资源、财政等部门不但参与到农田水利开发建设当中，还占用了大多数的农田水利设施建设资金，不仅造成了浪费，也影响了农田水利事业的发展。
投入严重不足
“尽管国家逐年加大了对农村水利基础设施建设的投入，但是与大型灌区有中央财政直接投入、省级和市级财政配套资金支持相比，与山区现实需求相比，承担了全市大多数农田灌溉任务的中小型灌区的财政投入缺口巨大。”湖南省张家界市人大常委会副主任、九三学社张家界市委主委罗金铭在接受中国经济时报记者采访时表示。
根据他们的测算，如果要使张家界市207座小型水库全部达到安全程度，投入至少在6亿元以上，“这还不包括渠道的建设投入”。
“以慈利县皮家垭水库为例，尽管早在3年前就被列入湖南省一号病险水库，国家也只是投入了300万元，若要达到中型水库除险加固的国家标准，缺口至少还有1700万元。”罗金铭说。
1月13日下午，当中国经济时报记者几经周折来到皮家垭水库大坝时，江垭水利站站长唐汇香正在水库主坝上检查刚砌好的护坡。
据他告诉记者，由于资金投入严重不足，目前只是对水库2条主坝当中的一条进行了比较简单、标准相对较低的加固处理，因为另一条主坝曾在1998年7月28日的特大暴雨中滑坡34米，为保安全，今年雨季仍然要开闸泄洪，无法发挥蓄水灌溉的作用。
“1700万元，对于‘吃饭’财政都有困难的慈利来说是一个天文数字，县里不可能解决。”慈利县水务局水利股股长毛常春在接受本报记者采访时说。
他告诉记者，按照慈利县水务局编制的《水利发展“十二五”规划》，全县水利工程建设资金至少需要6个亿，而国家每年投入慈利水利的奖补资金只有80万元。
对此，江西省上饶市副市长胡汉平在接受中国经济时报记者采访时表示，尽管近年来各级财政对农田水利设施建设的投入逐渐加大，并出台了扶持政策，但每年用于农田水利设施建设的专项资金数量仍然十分有限。
他告诉记者，上饶市现有各类小型农田水利工程2.7万余座，按照该市水利部门去年编制的《农田水利发展规划》，约需维修改造资金65亿元，按目前国家对上饶的投入计算，即使按当前的物价水平，也需要30多年才能完成。
长期以来，我国的农田水利建设都是由政府和农民共同负担。政府负担部分通过财政预算和专项拨款实现(制度内财政)，农民负担部分主要来源于乡统筹村提留和“两工”(制度外筹资)。人民公社时期，由于农户具有很高的同质性，需求差异性很小，使得农村公共服务由农村基层政府自上而下，统一供给，而且，以工分进行分配的分配体制使得集体可以在认为需要时，决定提取公积金和公益金的比例，用于村社公共事业建设。
“这种资金筹措方式非常有效，并且由此对农民造成的负担是隐性的和间接的。正因为此，人民公社时期的制度内财政与制度外筹资相得益彰，共同促进了农田水利建设事业的发展。”水利专业出身的胡汉平对本报记者说。农村实行联产承包责任制后，由于政府在投资、管理、组织上的缺位，最终导致了农田水利工程建设严重萎缩的局面。
对此，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾在接受媒体记者采访时指出，税费改革后，国家取消了“两工”，期望通过“一事一议”来解决水利建设的资源与组织问题，但搞好“一事一议”的条件非常苛刻，难以作为动员农民进行水利建设的有效制度安排。
“在这种情况之下，国家又没有相应出台新的机制保证农田水利的建设，因此水利设施老化失修的状况越来越严峻。”陈锡文表示：“如果任其自由发展，3-5年后，中国的农田水利系统可能崩溃。”
重建轻管 重大轻小
小农水建设到底为了谁
在前不久召开的全国冬春农田水利基本建设工作会议上，水利部部长陈雷曾表示，近年来，农田水利基本建设仍然没有走出低水平徘徊的局面。
“造成目前这种局面，除了投入不足外，主要是因为农田水利建设长期受到‘重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套’错误观念的影响。”水利部发展研究中心经济研究处处长钟玉秀在接受中国本报记者采访时表示，长期以来，国家投资水利基础设施建设项目，主要集中在大中型水库除险加固、大中型灌区续建配套和大型泵站改造等方面，过去延续多年的省小农水、泵站等水利事业经费绝大多数被取消，小型农田水利建设投入严重滑坡。
她说，部分大中型水利骨干工程由于具有建设规模大、带动力强、号召力大、易于出业绩等小型农田水利工程不具备的特点，更容易受到关注。此外，一些人认为骨干工程完工就意味着项目可以运行并取得预期收益，但与其配套的工程建设甚至还没有进入议事日程，有的骨干工程早就建成而配套工程多年未完成。
记者调查过的湖南省桑植县八斗溪水轮泵站就是这样的一个典型。八斗溪水轮泵站本是一座以灌溉为主、结合发电、通航等全面开发利用的中型水利工程，设计灌溉范围为该县利福塔镇和澧源镇24个村175个村小组的1.42万亩农田。据该站站长张三定告诉中国经济时报记者，电站于1979年就已投产发电，但由于资金短缺，渠系一直未能配套，至今还没有农田受益，为提水而建的泵站，一直处于闲置状态。
“由于缺乏后期管理，不少工程建成之日就是闲置之时。”在余干县鹭鸶港采访时，村民们告诉记者，一些国土资源等部门实施的农田水利项目，验收之后就无人管理，不少变压器、水泵、电机等提灌设备被偷和损毁严重，根本实现不了为农业生产服务的目标。
对于造成这种有建设缺管理现象的原因，安徽省水利厅农水处处长韦金保接受本报记者采访时表示，水利部门用于建农田水利工程的钱已经很少，再单独划一块管理经费更难。此外，乡镇一级水利站撤消后，工作任务重，乡镇甚至县水务局都有一部分聘请的编外人员，管理费用首先要考虑这部分人员的工资。
此外，据张家界市农业局副局长谢军山告诉记者，由于部门之间各自为政，一些非农部门为了实施的工程项目形象好看，多在交通方便，条件本来就好的农田水利项目上做他们的项目，不但破坏了农业水利部门设计规划，浪费了国家本来就很有限的支农资金，甚至还出现了由于项目建在原农业水利部门实施过的项目上，因为水渠升高，灌溉用水到不了农田的现象。
“锦上添花固然好，雪中送炭更急需。”他对本报记者说，他就是不明白，实施这些项目到底是为了农业生产需要，还是为了领导来参观时好看。
部门各自为政 农民利益谁来保证
“论资金调控，我最多只能算是第五水利局长。”采访中，一位基层水利局长如此向记者描述当前农田水利建设的尴尬现状。
据他介绍，目前除了水利部门外，还有国土资源、发改、财政、扶贫开发等多个部门参与农田水利设施建设。其中，国土资源部门掌握的资金最多。
他说，根据《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》(国发20048号)的规定，地方政府应将土地出让平均纯收益15%的土地出让金用于农业土地开发。
“这是一个相当惊人的数字。”他说。有资料显示，一些地方的土地出让金收入已经占到财政收入的一半，有的甚至超过同期财政收入。
对此，曾在国土资源部门担任过局长的张家界市农业局原局长陈善怀1月20日晚在接受中国经济时报记者采访说：“国家是真的为农村和农民花了钱，用了心，但由于一些像国土资源这样的部门为了部门利益，盲目介入农业基础设施建设，不但造成了极大的浪费，甚至还破坏了基层农业水利部门的农田水利建设规划。”
据他介绍，一般来说，国土资源及其他部门实施农田水利项目的流程是：首先是由评估机构对项目进行评估，花去一笔评估费；接下来是由国土资源部门下属的公司主持招投标，公司提走一笔管理费；然后是土地开发整理部门拿走一笔管理费；最后还要组织水利、农业等相关部门验收，再花掉一笔钱。“这样一个流程下来，至少是40%的项目资金、甚至是60%的资金被用掉了，真正用在项目建设上的资金不到60%，甚至不到40%。”他说：“这不仅浪费了本来就不多的农业基础设施建设资金，还为腐败提供了温床。”
1月21日，寒风冰雨中，中国经济时报记者来到了江西省余干县鹭鸶港乡，在村民的带领下，记者沿着一条土质机耕道找到了一片沟渠经过硬化处理的农田，路边的标语和田间水渠上的小瓷片上标注的“国土资源，土地整理”字样和图案告诉人们，这是国土资源部门实施的农田开发整理项目。
“国家的政策是好的，但有的到了下面就变了，农民并不能从中得到真正的实惠。”余干县鹭鸶港乡党委副书记张光宏在接受中国经济时报记者采访时说。
他告诉记者，一些部门在水利项目的安排上，虽然项目的申请与安排的名义很可能都是服务农民，但在项目的实际执行过程却大都转变为部门利益最大化与领导工程、面子工程，农民的利益得不到保证，农民的声音一直缺位。
“事实上，如何整合目前分散的支农资金一直是一个热门话题，但由于部门利益化倾向严重，不少政策建议都是想把别的部门的资金整合到自己所管的部门。”陈善怀说。要想真正解决目前支农资金整合，必须真正从“农民本位”的视角出发，强调农民在项目安排和资金划拨方面的发言权和参与权，并在制度与组织上予以保证，才能真正解决目前管理方式存在的问题。 （记者 江宜航 王永群）
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