能源委考验大部制改革

　　国家能源委的高规格成立，既意味着能源战略国家意志的继续加强，也意味着能源管理体制的协调性仍待改善

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王健君尚前名 实习生刘洋王子鸢

　　“这次能源委成立，两位政治局常委分别出任主任和副主任，再次表明中央高层对能源工作的高度重视，意义深远。”中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊在接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，由于能源问题涉及电力、煤炭、石油，以及价格改革、市场准入、税收、进出口、安全等多方面，“现有的国家能源局职责难以囊括全部，国家能源委员会的成立，有助于解决多头管理、分散管理、协调性差的积弊。”

　　不过，熊文钊认为，“国家能源委员会”的组织形式，仍然是国务院领导的议事协调机构，而非职能独立机构，不是建立在法制化基础上的职能有机协调，“应该是职权主管原则下多部门的公务协作关系，也即与其他部门建立有效的公务协作的独立主管部门。”

　　2007年党的十七大报告明确了我国机构改革的思路和方向，也即“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。

　　按照这个指导思想，无论是能源管理体制的健全，还是大部制改革，“还需要继续探索完善，任重道远。”在熊文钊看来，从重视能源战略管理的角度理解，目前成立以能源委为基础的议事协调机构，非常重要，“但协调好了后，希望将来能建立一个职能主管部门，以便更有效地进行中长期、远期规划。”

　　能源委的战略意义

　　在过去30年里，我国能源管理体制改革仅涉及管理机构的变更，就发生了20次。所涉范围之广、变化之大、影响之深，与其他领域的机构改革相比，也甚为罕见。

　　2008年3月，我国进行了最新一次政府机构改革，目的是要“解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。但能源管理职责目前依然分散在国家发改委、国土资源部、中组部、国资委、商务部、财政部、科技部、环保部、国家安监总局和国家煤监局、国家电监会等多个部门。

　　比如，能源重大项目的投资审批和价格制定权，仍然掌握在国家发改委，上游矿产资源勘探和开发仍归国土资源部管理，成品油市场准入审批权依然在商务部，而大型能源企业领导人的任命权则在中组部……甚至目前战略作用越来越大的油气管道运输，其管理机构中国石油天然气管道局，竟然由中石油这样一家企业来管理。

　　同时，长期以来存在于能源行业和企业之间，因缺乏协调而相互掣肘的现象，尚未发生根本改观。比如，至今年年上演的“煤电之争”。专家直言，煤与电本是上下游依存紧密的两大能源行业，却因为缺少统一的管理成了两股道上跑的车，仅仅依靠国家发改委从价格上协调矛盾，难以解决问题。

　　令人印象最深刻的是2008年年初发生了雨雪冰冻灾害，面对华东、华南电煤供应的严峻形势，1月31日上午中央主要领导同志在大同深入煤矿一线考察生产，下午又风尘仆仆赶到秦皇岛港煤码头了解转运情况。能源管理体制不顺仍然牵扯了最高层很大的精力。

　　而且，能源所涵盖的煤炭、电力、石油、天然气、核能和新能源等多个领域，其主体多是国企。如果没有独立有效的政府机构进行长远的战略规划，在国资委年度业绩考核下，时刻考虑经济效益的国企对能源开发就会实施短期行为，重开发、轻勘探，重生产、轻储备……

　　尤其是，全球气候环境压力越来越大，对能源开发和利用的约束越来越苛刻。目前，我国承诺到2020年，把碳排放强度在2005年的基础上降低45%，非化石能源占一次能源消费的比重达15%左右。新的形势也要求我国急需建立一个高规格的能源管理机构。

　　国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽告诉《瞭望》新闻周刊，此次成立议事协调机制上最高规格的国家能源委员会，既有权威性，又有能源局的执行平台，不论是对加强能源管理的有效性，还是起草能源“十二五”规划，能源委对构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系都将发挥积极作用。

　　不过，采访中也有专家担忧，作为国家能源委的办事机构，其负责人由国家发展改革委主任兼任，可能会更加影响国家能源局的职能独立。