低碳经济之困：缺乏宏观政策综合协调

　　⊙曹军新

　　如果把“系统”理解为“一个由多重相互作用的要素构成的结构”，那大千世界就是一个大系统。自然界、人类社会，也就可以被视为整个世界的两个相互联系和影响的相对独立的子系统。在经济社会现实中，制度（包括政策在内）服务于其目标，并不是靠其单独地得到遵守，而是靠其形成相互支持的规则群及其序列，即所谓“规则系统”。

　　显而易见，环保政策技术性高，标准复杂，具有高度的专业性，以及要求环保政策的连续性和长期性。这就要求国家环保部门与产业管理、信贷管理、税收管理、技术监督以及海关等部门的相关政策配合，并持续合作，方能有效实施环保政策。国家环保部门与央行、银行监管等部门展开了一些合作，并取得了一定进展，然而，由于局限于其他配合部门政策的短期性和部门利益性，实际效果并不尽如人意。如环保部门向央行征信部门提供企业环境违法信息，而央行通过征信系统向信贷银行开放和提示，但信贷银行究竟如何使用这些环境违法信息，起到何种警惕作用，是否存在信贷银行对企业环境违法违规“视而不见”继续放贷的情况，央行征信部门、银行监管部门一直未展开专项或相关的检查和具有警示意义的调查，也未对信贷部门要求报送相关信息使用情况的资料。也就是说，这些环保政策配合部门出台的信贷政策更多的是指导意见，缺乏刚性执行检查制度。从市场的宏观管理者方面看，低碳经济发展面临着一定程度的宏观政策“规则系统”紊乱，遭遇了政策冲突的困境。

　　自银行监管职能分离后，由于央行与银监部门在制度上尚未形成一个信息共享的分工明确的关系，加之普遍存在部门利益倾向，在信贷政策上，便形成央行的窗口指导、银监部门监管执行各自为政局面。央行与环保部门、银监部门形成一些合作性环保政策和绿色信贷政策的指导意见，但央行由于缺乏对金融机构的信贷监管职能和手段，遂使有利于环境保护的“绿色信贷”政策仅仅具有指导作用，难以在实际中真正有所体现。

　　我国实施改革开放战略以来，一直注重宏观经济管理，实施各种财政、货币政策以及环境、土地政策等诸多政策组合的宏观调控，以应对国民经济过热，保持健康持续的发展势头。然而，宏观调控政策的实施往往是应对经济周期波动进行“熨平式”管理，相机抉择，或紧缩或扩张，呈现周期性和统一性。但是，宏观调控政策对环保政策的长期性和可持续性却构成了不应有的矛盾。在经济低迷时，宏观经济政策往往采取宽松的政策，放松环保信贷政策，降低环保标准；反之，在经济过热时，则采取紧缩政策，无论环保、绿色行业和企业与否，“一刀切”和“急刹车”。如近些年，所展开的宏观调控往往是一味打压开发商，采取“一刀切”政策，不对调控对象细化，对实施低碳经济的相关产品、项目和企业也“一视同仁”，使绿色环保政策未能起到示范和引导作用。如此，就直接破坏了环保政策的长期性和可持续性。

　　有鉴于此，为进一步提高低碳经济政策与其他宏观政策在“规则系统”运行中的协作效率，笔者在此提出几点政策建议：

　　首先，建立环保政策与经济政策间“规则系统”的统筹、规划和管理机制。坚守环保政策的专业性、连续性和长期性，将环保政策、货币政策、财政政策置于宏观政策“规则系统”中最高层级的、具有宪法属性的元规则地位。这样，可以保持整个宏观政策“规则系统”的内在统一性，并控制规则调整的秩序。这里，最为关键的是要在全国人大常委会或国务院层面，建立环保与其他职能部门持续的合作机制。在进一步发挥“人大”执法监督职能，对环保部门与央行、银监等金融监管部门间合作情况展开监督的同时，要加强征信立法，建立央行征信监管与自营两分离体制，强化征信监管职能，加强对金融机构使用环保违规违法信息情况检查，促进企业和金融机构实施可持续发展战略，从而推动全社会生态经济和低碳经济的健康发展。

　　其次，建立央行与银监部门、金融机构间的信贷政策规则。在规则系统中，央行制定和出台的信贷政策具有总管性特征，类似法律体系的宪法具有最高权威性；银监部门制订信贷政策主要是技术性操作规则。当然，至为关键的是，在他们之间建立一个沟通协商机制，赋予央行一定的信贷政策执行检查权和征信信息使用情况检查权，以保证信贷政策规则有效运行。

　　再次，进一步改进宏观调控机制，实施差别化的宏观调控政策。对真正关注和履行环境和社会责任的企业、金融机构，给予积极的关注，加以严格考核，对于符合环保和社会责任的项目实施差别化政策的优待，以激励企业、金融机构专心致力于可持续发展战略的实施和经营。

　　（作者系公共管理学博士）