低碳经济正遭遇现实政策困境

　　目前，我国企业和金融机构等市场推动者正面临着发展生态经济、低碳经济的一系列政策困境。

　　说起来，自1991年6月以来，我国政府就先后发起或签署和通过了《北京宣言》、《联合国气候变化公约》等一系列国际文件；2007年和2008年先后发布了《中国应对气候变化国家方案》和《中国应对气候变化的政策与行动》，随后还制定了应对气候变化、发展清洁能源的政策和法规，积极推动环保政策出台，强化环境与社会问题管理。但是，在当前的转轨时期，真正将环境和社会问题纳入企业和金融机构等市场主体的可持续发展战略仍是凤毛麟角，加之市场行为本身的短期性和趋利性，以及宏观管理在某些方面的缺失，致使真正推行关注环境和社会问题的市场推动者，其推行的战略可持续性与整个市场行为的趋利性和浮躁性间发生冲突，国家实施可持续的环境发展战略不可避免地遭遇政策困境。

　　在现有的管理体制下，因为事权多财权少的不匹配而带来的巨大财政压力，追求GDP增长和招商引资成了地方政府最主要的目标和任务。而地方官员之间还存在类似“锦标赛”的、以GDP和招商引资为指标的任期晋级规则，遂造成官员不惜以环境和社会持续发展为代价，盲目开发与经营土地、肆意降低外资引资的环境、土地、税收和社会责任的门槛，而一部分真正以可持续发展为战略目标、关注和履行环境和社会责任的企业和金融机构，其经营战略目标必然与现有的地方政府官员任期负责制目标相冲突。如企业可能被其他与地方目标和步调一致的企业“挤出”地方市场，这些企业会以降低履行环境和社会责任标准，迎合和满足地方要求；金融机构可能被要求降低信贷的环保、经济标准，等等。这不能不导致国家包括环境政策在内的宏观政策在地方执行时的变形和走样。

　　从总体上说，我国的环保政策和信贷政策在不断深化，但也存在政策调整的空隙性较大和缺乏连续性、缺乏系统的规划和真正有效落实等薄弱环节。加之由于中央到地方政策执行链条过长，执行效果不易控制，企业和金融机构要真正全面制订和实施可持续发展战略往往无所适从，这又增加了企业战略制定和运行的不必要成本，在相同压力下舍弃生态开发的企业和金融机构就少了许多的成本开支，这造成了一个不公平的后果。

　　在向市场经济转轨进程中，一些政府职能部门已转换成了行业经营公司或行业协会，但政府部门管理经济的方式依然保留着计划经济时代的某些思维方式和手段，有些地方的协会成了相关职能部门官员退居二线的“二行政部门”，而那些行业资源分配、行业标准等资源往往由这些行业经营公司和行业协会掌握，实际上在行使行政管理职能，这就造成社会资源的非市场化配置。而行业标准往往脱离实际，难以与国际市场接轨。很显然，这样的行业协会不可能有效地履行职责，反映企业、金融机构呼声。笔者以为，这种局面的形成，除了现行管理体制的原因，还与我国民间缺乏自主结社的传统文化有关，加之经过长期计划经济的“熏陶”，企业、金融机构存在过多依赖、相信组织和政府的思维方式，认为企业间、金融机构间只有竞争关系，难以建立相互信任合作的关系，因而推动行业环保标准、组建行业协会的意愿性和自主性就要大打折扣。

　　为了进一步改进政策，有助于企业、金融机构等市场推动者形成自主发展可持续战略，培育和成为关注和履行环境和社会责任的普遍的社会市场力量，笔者在此提出如下建议：

　　首先，加快对现有行业协会“去行政化”改革，鼓励自发自主组建本行业和跨行业的协会，这就要适当放开组建社团的准入门槛。企业等市场主体可以制订出反映本行业利益又具有约束力的行业规范和标准，包括行业环保标准等，可以组建接受、落实“赤道原则” （由世界主要金融机构根据国际金融公司和世界银行的政策和指南建立的,旨在判断、评估和管理项目融资中的环境与社会风险的一个金融行业基准）的赤道银行协会、绿色企业家协会等。只要行业协会能真正成为关注和履行环境和社会责任的市场自发自主的社会力量，就能逐渐扭转目前普遍存在的市场行为的短期化倾向和浮躁情绪。

　　其次，进一步改进地方官员任期考核目标机制，将环境和社会问题作为地方官员任期业绩的重要考核指标，并加以细化、量化。对地方环保部门实现中央垂直管理，增强其工作的独立性和科学性。同时，要进一步改进中央与地方间财政金融关系，使地方事权与财权相匹配，尽力减轻地方政府的财政压力。这大大有助于企业安心实施可持续发展战略。

　　再次，尽快建立环保与其他职能部门持续的合作机制。为了克服部门间合作的短期行为和只关注局部利益的偏向，需要强化“人大”对执法情况的监督职能，对环保部门与央行、银监部门间合作情况展开监督，检查环保政策、绿色信贷政策合作的落实情况。

　　（作者曹军新 系管理学博士）