谁着急改革?
今年5月底,中国银监会副主席蔡鄂生透露了邮政银行获批的消息。
此前,银监会的表态可谓“声声急”:4月,银监会主席刘明康表示,要及时启动邮政储蓄机构改革;更早前的1月份,刘明康还曾说,要加快邮政储蓄银行批复。银监会还在今年4月成立监管四部,其重要职责就是对邮政储蓄机构实施监管,积极推动邮政储蓄银行组建。
而颇有意味的是,国家邮政局作为改革主体对此却一直较为低调。“这实际上是一场监管者主导的改革。”山西邮政储汇局的一位人士这样对本刊分析。
目前邮政银行方案见于今年2月13日国务院办公厅印发《国家邮政局主要职责、内设机构和人员编制规定》。该规定的核心是在“政企分开”,原邮政系统内部的传统业务部门与监管部门分离,组建自主经营、自负盈亏中国邮政集团公司,在原邮政储汇局基础上成立邮政银行,并由邮政集团公司控股。
至此,整个邮政体系开始向市场化过渡,原邮政储蓄逐步走向“商业银行”,储蓄业务与传统邮政业务将分账核算,独立经营,同时银监会也将其纳入到银行监管体系。
“纳入银行监管体系意味着原邮政系统对于邮政储蓄的控制力削弱,基本上失去了对于邮政储蓄的部门领导权,而只能通过股东权力来施加影响。”赛迪顾问高级分析师何奇峰对本刊说。 围绕着邮政金融业务改革,各部门之间的博弈一直非常微妙,受制于邮政体制改革滞后,邮政储蓄改革逐步形成了“主体不积极,主导很焦急”的局面。
事实上,这种权力博弈也间接导致了邮政储蓄改革进程的滞后。根据原央行研究局一位人士对本刊介绍,1992年、1997年、1998年、1999年,央行曾数次提出邮政储蓄改革方案,但种种原因下均未成行。其中, 1997年中央经济工作会议上,央行首次提出组建邮政银行。
1998年,北京邮电大学经济管理学院教授黄秀清受国家邮政局之托,进行了邮储市场化的课题研究。黄对本刊回忆说:“当时全世界的邮政都在改革,德国、荷兰、日本等国家都推出了邮政储蓄市场化方案。我们借鉴之后,提出了包括彻底市场化及渐变式市场化等改革方案在内的研究报告。”
最终,那一轮的邮储改革也胎死腹中。那么,当时央行为何频频提出改革方案?而邮电大学的市场化方案又因何未能实施?“这是由邮政储蓄的出身背景决定的。”原央行研究局人士对本刊称。他回忆,1986年3月,央行希望回笼资金,缓解通货膨胀,遂借助邮政网络筹措资金。作为回报,央行付给中国邮政远高于储户存款利率的转存利息。
由于高额转存利差,邮政系统坐享其利。形成“靠网点吸储,靠转存款吃饭”,即便是1996年至2002年,央行连续8次降息,邮政储蓄转存利率仍远高于同期商业银行交存央行的准备金利率——仅2002年,央行向邮政储蓄就支付了180亿元的转存利息。
邮政系统的确非常依赖邮储收入,“上世纪90年代末,邮(政)电(信)分家后,邮政储蓄占到整个邮政系统收入的三分之一,有些地区甚至占到六成以上。2005年,邮储收入在整个邮政收入中的比例超过50%。所有业务中,邮政储蓄最能获利。”黄秀清说。
由于不堪重负,央行甚至总结出邮政储蓄的“三宗罪”:利率倾斜政策导致强劲的利益驱动,邮政存款每年都在疯长,央行则因此背上了沉重的负担;邮政储蓄的巨大规模正越来越多地对货币政策效用的发挥产生干扰;邮政储蓄65%的存款来自农村,仅有35%来自城市,正成为农村金融的“抽血机”。
随后,2003年,央行痛下决心,自该年8月始实行新老存款划段,邮政新增储蓄转存中国人民银行的部分,年利率降低为1.89%;8月前的仍按4.131%利率获息。
2005年初,《邮政体制改革方案》又规定,邮储的“老存款”按照10%、15%、20%、25%、30%的比例分5年转出。“老存款”指邮政储蓄在2003年8月以前转存在央行的存款,规模约为8290亿。
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