最典型的事件是“二五”计划期间政府部门实行的“两本账”制度。这项制度来源于1958年中央提出的《工作方法六十条(草案)》，其要求中央在制定生产计划时要搞两本账，一本是必成的计划，这一本公布；第二本是期成的计划，这一本不公布。地方也有两本账，地方的第一本就是中央的第二本账，这在地方成了必成的，地方自然也还有一本期成的账。

　　董志凯说，“两本账”制度造成从中央到地方的计划层层加码，级级往下追高，为计划的层层加码打开了一个重要的渠道。中央带头搞两本账，各级就都搞自己的两本帐。下到基层，同一个指标就有六七种账了。

　　由于对高速度的追求，导致正式的“二五”国民经济计划并未形成，只提出了计划建议和编制了计划草案。

　　一个计划“走了样”的笑话

　　报告主编刘国光在这份研究报告的前言里写到，从上个世纪50年代开始，中国学习和实施了苏联的计划经济制度。但是，受中国自身条件的制约，理想的计划经济制度在中国难以实现，受计划管理制约的那一部分经济活动也多少“走了样”。

　　董志凯讲了一个发生在“一五”期间经济活动“走了样”的事：东北地区有大片的旱地，当地农民发明了一种叫做“双轮双铧犁”的工具，耕畜是北方地区特有的马匹，极大地提高了耕地的效率，于是当时的领导干部在主持《农业发展纲要(草案)》中，规定在3年～5年内，要在全国推广“双轮双铧犁”600万部，生产计划要达到500万部。

　　然而，我国南方的农田大多是水田，而且耕畜用的是牛，90%以上的“双轮双铧犁”都只能闲置不用。最后只能将这种犁的产量调整为180万部。事实上，1956年生产部门加紧生产出来的170多万部犁最后只销出80万部，后来还又被退回了15万部。

　　董志凯说，虽然这件事今天听起来像个笑话，但却反映了当年计划、决策的形成与修订缺乏广泛参与的民主机制。

　　在计划管理体制下，原来的国家计委大量的具体管理工作体现于通过按计划分配国家投资来配置资源。在制定投资计划时，要反复填报表格，层层召开长时间的计划会议，并对追加或压缩投资进行反复磋商。

　　在这一过程中，典型的现象是，部门和地方提出的投资需求不断追加，而计委、财政部不得不考虑资金的可能，反复压缩投资需求。而投资数额确定以后，投资的实施与效果由要到钱的部门负责，这样投入和产出是分家的，投资的效益不稳定。

　　“六五”是个转折点

　　参加研究的课题组专家介绍说，以往的几个五年计划都是仅仅关于国民经济发展的计划。从“六五”计划开始，我国的经济计划中增加了社会发展的内容，计划的题目也相应改为“国民经济与社会发展计划”。“六五”计划突出了社会的发展，对社会发展的各个方面进行计划安排，特别是强调了人民生活的改善、劳动就业、环境保护等方面。

　　专家们认为，这一变化反映了随着改革开放后观念的变化，人的因素在国家计划中的地位在增强；说明单纯追求经济速度的理念在新的发展观下开始调整。至此，我国国民经济发展战略开始从速度型向效益型转变。

　　董志凯介绍说，从制定第六个五年计划开始，五年计划的制定就开始步入正规化轨道，即必须经过全国人民代表大会审核通过。在编制方法上，随着市场调节范围越来越大和指导性计划指标成为主体，五年计划和年度计划的指标体系也趋于简化。老百姓的知情权和参与权也逐渐提高。在第十个五年计划的编制过程中，还曾公开征求意见和建议。

[上一页]  [1]  [2]  [3]  [下一页]