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　　问责制度可望继党内民主和村民选举后，成为中国政治体制改革的最新看点。但如果不能跟进以根本的制度保证，问责制也有可能扭曲、变形，沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大、甚至掩盖更大责任的工具

　　文/刘军宁

　　自2003年非典时期两位政府高官因未能恪尽职责而去职以来，问责制度开始在中国露出一角。最近从中央到地方又有多位官员因失职而丢掉原有职务。可以预见，如果能够走向健全成熟并能在制度上加以配套，问责制度将继党内民主和村民选举而成为中国政治体制改革的最新看点。

　　问责误区

　　但是，在中国，要求发展出一套真正的问责制度，首先必须对问责制度有深入的了解。在目前的讨论中，对问责制度还有不少的误解：

　　第一个误解是把问责制度简单等同于引咎辞职。其实，引咎辞职仅仅是问责制度的一个方面，问责制度的内容不止于此。也不能把问责制度仅仅理解为责任追究制度，问责制度的确涉及到追究责任，但又不是简单地表现为上级追究下级的责任。就像有人已经指出的那样，引咎辞职(包括被免职)和追究失职者的责任，在中国的古代乃至现行的制度下，都早已有之。若是问责制度、引咎辞职和追究责任三者之间可以简单地划上等号，那么，这样的问责制度有何创新，是改革？炒冷饭？还是复古？

　　第二个误解是把问责制度简单理解为上问下责。上面提到的几个案例都是下级因失职被上级要求辞职(或被解职)。如果问责制度仅仅是上级追究下级的责任，那么，如果上级失职谁来追究上级的责任？如果问责制度就是上问下责的话，那么在最关键的地方，恰恰无人问责。这样的“问责制度”也未必能带来责任政府。

　　第三个误解是把问责制看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚。这种误解把政府与官员的责任局限于具体的事件，包括施政的重大失误，特别是重大责任事故，或“政治”责任事故。好像不发生事故，就不发生责任。这样的问责制追问的是具体问题的具体过错，变成一种纯粹的惩戒措施。问题的关键是，只有平时认真负责，才能减少重大事故的发生。问责制度关键要解决的是，确保政府与官员在平时就充分承担责任。而对官员因过失作出的惩戒，通常是在事故发生之后，已为时太晚。所以问责制度关注一切责任，惩戒则只关心事故的责任。

　　问责体系

　　如果上面三种是对问责制度的误解，那么，问责制度的正解是什么呢？准确地说，问责制度是民主政治的一个组成部分，宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。

　　在民主政治下，由选举和任命产生的官员必须对人民负责。他们必须为其言论和行为承担责任。问责是由授权产生的——人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员对人民负责。所以，问责制度的全部正当性是基于“权为民所授”。也因此，官员有责任首先向公众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些渎职官员。这是民主政治的一个环节。

　　在民主政治下，问责制度是一套完整的责任体系，而不仅仅局限于行政部门内部的上下级之间——在这样的责任体系中，公众追究各级政府的责任，各级政府逐级追究各级官员的责任，这样才能确保责任体系中没有缺失的环节。

　　宪政体制下的责任政府的首要责任就是：对其所做的一切，就与国家相关发生的一切，向公众有所交代。

　　所以，问责制度，不仅包括对渎职官员的惩罚，更要求政府对公众有所“交代”。正是这些要素把民主政治下的问责制与中国古代帝王整肃吏治的统治术区分开来。简而言之，问责制度就是让掌握公共权力的政府官员对其行动负责。

　　建制问责

　　在中国，问责制度已经被公众提上日程，其走向如何，格外值得关注。我以为，要建立并实施真正意义上的问责制度，必须从以下几个方面着手：

　　严格的职责划分：问责的前提是在不同的部门与官职之间有严格的职责划分，并以宪法和法律来规定何种官员所负何责，谁来问责，何人依何种程序判定官员失责。没有明确责任体系的问责制度不仅是一种摆设，而且为权力斗争和铲除异己增加了新的工具。在目前，党政之间，不同层级之间，正副职之间的责任如何确定，还是一个十分棘手的难题。是书记负责，还是行政首长负责？目前也没有透明合理的判断依据。只有执政党及其官员在责任体系之内，才有可能实施严格意义上的问责制。

　　政府透明，政务公开：问责的前提是公开与知情。对人民负责首先意味着让人民知道这个国家正在发生的一切。如果公众不知情，就无法知道谁对公众负责，谁没有对公众负责，无法追究失职行为。只有政府透明、政务公开，才能把政府及官员置于公众监督之下。而立法机关应该是问责的主体。

　　立法机关可以有多种方式行使问责主体的权利，例如进行独立调查，举行听证会，开设代表与公众之间的电话热线等。再有如非典之类的失职事件发生，应由全国人大成立专门的调查委员会来进行独立调查。

　　新的官场文化：问责制度需要新的官场文化。问责制度要求的政府对公众负责与传统的吏治文化要求的只对上级负责，还有不小的冲突，需要很长时间来适应、磨合。

　　问责制同样有可能扭曲、变形，沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大、甚至掩盖更大责任的工具。而两种官场文化之间的过渡，也可以说是中国政治、经济和社会文化总体转型的一个部分。

　　(作者任职于中国文化研究所）