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　　由广东、北京而起的“阳光工资”改革，只是对10年不变的公务员工资制度的一次修补，更全面的改革，有待于工资制度、人事制度和财政制度改革的联动

　　本刊记者/刘英丽 文晔

　　“3 581”究竟是革命，还是改良？

　　从1989年公务员第一次加薪开始，中国公务员的工资单已经变了6次。但平摊到每个人头上，每次也就50元至100元的涨幅。

　　持续了近15年的加薪被专家称为“小步慢跑”。而自2003年起，浙江嘉兴、广东佛山、广东省直机关、湖南省直机关等已经陆续开始改革，调薪幅度动辄数百甚至数千，势头迥异于以往。

　　这一系列改革的方向，在2003年底由财政部官员透出端倪，其内容主要包括以下三项：简化工资结构；实行职务与级别相结合的工资制度；适当拉开职务间工资差距。

　　尽管虑及外界反映，上述改革一直低调操作，但零星的消息披露，仍然激起了社会的争议。从新浪的网友留言可以看到，一些人为北京、广东公务员们的“高收入”咂舌甚而不平，而偏远地区的公务员们，则为“阳光工资”能普照全国而翘首。

　　不过，就整体而言，人事部人事科学研究院工资与薪酬设计室主任刘艳良也明确告诉记者：“不管是近年国家几次加薪，还是各省市近年在工资改革上的一些土政策，都是对现有制度的一种修补，公务员薪酬制度1993年以来没有根本性的变化。”

　　“阳光工资”铺垫工资改革

　　专家表示，建国至今已进行过三次大的工资改革：

　　1956年确立了“一条龙”工资模式，工资主要和职工级别挂钩；

　　1985年改革核心是机关和事业单位的工资分离，企业则自主分配；

　　1993年改革时，市场经济已经起步，为了使得收入分配适应各个地区经济发展不平衡的现状，提出了建立“地区津贴制度”，即在国家宏观调控的前提下，各地可以根据本地经济发展水平、财力状况制定自身的“津补贴”，以体现收入“效率优先，兼顾公平”的原则。

　　但是，由于财政限制等种种原因，国家并未就“津补贴”出台统一政策。在此背景下，由于经济水平和物价水平不一，各地相继自行出台了“津补贴”政策。名目大多为“生活补贴”、“职务津贴”、“岗位补贴”等等。

　　但是，由于财力不一，各省实行情况差距很大，有的省三项补贴总共才两三百元，有的省仅一项补贴就是这个数。而在同一个省的不同地市差距也大，如安徽省规定的一项补贴是200元，但是黄山市仅能执行100元。

　　随后，自省以下，很多财力充足的地市甚至区县也出台了“津补贴”政策。甚而各个部门也设立自己的“津补贴”，如江苏省财政厅、劳动厅就有自己的津补贴，各单位在发放这些“津补贴”时也制定有固定的标准、固定的来源，而该来源的很大一部分就是自己的“小金库”。

　　但是，从政策上讲，这些省市自行规定的“津补贴”政策在制度上是违规的。因为只有中央拥有对收入的再分配权力，公务员工资制度的制定权也在中央。

　　人事部一位官员向本刊指出，到目前为止，全国各地自行设立的“津补贴”政策尽管具有客观的合理背景，却造成了公务员工资的混乱状态。由于“津补贴”发放称谓不同、数量不同，造成在不同地区之间、不同部门之间的收入差距不断加大。

　　“各地的‘津补贴’政策，只能用‘五花八门’来形容其杂乱。”人事科学研究院一位研究人员说，“如果现在国家要进行第四次工资改革的话，首先要搞清楚公务员收入到底是多少，也就是要将全国各地、各机关单位的收入明确化、透明化。”这被认为是“阳光工资”的初衷之一。

　　但是，发端于发达地区的“阳光工资”，很难照搬到囊中羞涩、且地区差异更大的中西部省区。因此，前述那位人事部官员指出，部分地区的推行的“阳光工资”，只是进一步的全国性“规范”的前奏。在适当的时候，国家人事部还会进行各地之间的“再规范”，调控地区之间的差异。

　　这位人士介绍，目前各地之间的差距也在不断加大，比如青海和上海公务员的工资差距甚至达到3000多元。虽然由于经济和生活水平不同，这种差距是必要的，但究竟多大是合理的，就是下一步调控的范围。

　　按照这样的步骤，全国公务员的工资将被再次纳入中央的统一宏观调控之下，而各地可仍然可以有具体的政策，拥有一定的自主权。“在大方向没错的情况下，各地的支流都会回到这个大主流来的。”人事科学研究院一位研究人员说。

　　“小步慢跑”不是根本之计

　　在全面的改革之前，刘艳良认为，之所以采取“小步慢跑”，原因在于目前尚难以对公务员工资制度进行全面的设计，故只能以财政支付能力作为加薪的依据

　　2003年底，国务院明确提出“建立与企业相当人员平均工资大体持平的工资水平决定机制”，但这一原则性规定并没有给出明确说法，即公务员到底该挣多少钱。到底应参照什么行业，如何确定标准，并无定论。

　　“到目前，公务员的收入应该是多少？在社会薪酬水平中应处于什么位置？这些关键问题还没有经过科学测算。”刘艳良说。

　　2002年中国经济景气监测中心对北京、上海、广州三大城市的居民的一项调查显示，82.3%认为公务员工资水平应该处于全社会中等及中上等水平。

　　但同年由国家统计局公布的数据显示，公务员收入在15大行业中排名第8。相应的，中国经济景气监测中心也证实，17.1%的受访者认为现阶段中国公务员的工资水平偏高，48.2%认为适中，34.7%则认为偏低，“这表明两次加薪后的现阶段，公务员工资水平依旧处于中等偏低的区位。”

　　但是这些数据并没有说明，公务员工资是否包括他们享有的广泛的福利和各种补贴，而“低工资、多补贴、泛福利”被认为中国公务员薪酬制度的特点。

　　专家指出，在现有公务员收入状况不明，并且公务员收入应在全社会中处于何处位置的基本问题没明确之前，一个科学的、明晰的公务员工资制度很难被设计出来。

　　“在此情况下，只能以国家财政可支付金额除以庞大的公务员总数，测算出公务员加薪的大概幅度。”刘艳良说。

　　以财政为主导的加薪的效果是有限的。1999年后的4次加薪，财政累计支出达4066亿元，但对于百元左右的幅度，发达地区的公务员尚不知足，而贫困地区的地方财政已不堪重负。

　　在全国缺乏统一规则的情况下，各地各部门名目繁多的津补贴成为公务员的主要收入来源，工资收入占公务员整体收入的比例严重偏低。而这导致各地各部公务员间收入过大，而中央却对其无力调控。

　　“这是使工资具备外部可竞争性的无奈之举，却最终破坏了公务员之间的公平性。”刘昕说，比如，经过几次裁员中央政府公务员已经裁减到1万余人，他们往往是素质较高的精英，掌握着巨大的资源，收入水平却远不如地方。

　　“工资制度十年不变，国家没有一个统一的声音，这是一个失误。”中国人民大学人力资源开发与管理研究中心刘昕博士说。

　　真正的改革尚未开始

　　“之前的工资制度的确不公平，但规范以后，实际上是更高水平的大锅饭；公务员可能一开始是高兴的，但是过后他们会发现，内部的公平性仍然没有解决。”刘昕对北京的“3581”工程评价说，这次改革会掀起公务员中更多的怨气。

　　新的制度可能造成新的矛盾：公务员与其他行业间的不平衡；发达地区与不发达地区间的差距加大；在实现同级同酬的同时，难以体现不同行业公务员承担的工作、责任和风险实际存在的差异；在拉大级别差异的同时，业绩激励机制被淡化，形成新的大锅饭，有违按劳取酬的原则。

　　因此，刘艳良认为，现行工资体制本身不合理，导致了规范这种“一刀切”的权宜之计。“规范仅仅是其中一步，接下来的改革要靠人事部推动。”

　　改革应从工资结构改革做起。从国外的经验来看，公务员的薪酬结构一般以工资收入为主，发放津贴为辅，工资收入一般占总收入的70%～80%，津贴约占20%～30%。

　　刘艳良说，在基本工资保证大体平衡的条件下，我们还不得不考虑到地域、行业、岗位、绩效产生的影响。刘艳良认为，分类工资制才是改革的大方向。

　　分类意味着对公务员的职能进行界定，“根据市场价位的不同，管理、事务和专业类公务员理应有所区别。应该承认，机关里的一个处长和地方的一个县长，工作强度、难度、风险是差别很大的。”刘艳良说。

　　刘艳良认为，工资的另一个重要机制是——动态调整机制，津贴的作用主要表现这里：一是弥补各个地区物价水平不同造成的基本生活成本差异；一是对于在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动的补偿。

　　人事部一位官员透露，薪酬体系的变革可能来自于公务员管理制度的突破。

　　目前，人事部研究的重点是职级的设定，“如果实现了职务和职级两条线，公务员的工资将不再仅和职务挂钩。”刘昕介绍，在美国公务员有16个级别，而这个级别是不合职务挂钩的。

　　按中国现行的制度，虽然也设有15个工资级，但只有职务晋升才能在工资级上有实质调整。但从全国来看，92%的公务员职务层次在科级职务以下，只有8%的公务员是副处级职务以上。依靠职务晋升来提高公务员的待遇，只会强化“官本位”。

　　因此，通过创新级别设置，在职务晋升之外，开辟一条职级晋升的渠道，确立“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”正呼之欲出。人事部一位人士认为，这项的具体操作的方法要看到红头文件再说。

　　“改革还没有真正开始。”刘艳良说，因为人事改革离不开财政改革，工资改革离不开人事改革，当他们互相制约和牵制的时候，很难说哪项改革应该先走一步。