(声明：刊用中国《中华文摘》稿件务经书面授权)

　　北京6月，并不酷热的空气中却有种一触即发的火药味，23日，国家审计署审计长李金华关于2003年的审计报告再次掀起了猛烈的风暴。

　　一张列满了从中央预算管理、中央基本建设预算管理、中央部门预算执行税收征管、专项资金使用、财政资金投资效益，到金融机构资产负债损益、原国家电力公司巨额经济责任等问题的“审计清单”让人触目惊心。

　　而处于漩涡中心的国家审计署却出乎意料地反应淡漠，保持着谨慎的缄默。从审计报告公示之后，这里已经成了“敏感地带”。

　　在公众舆论中，审计报告实际只是山上推下的第一块滚石，但它威力强大，不断地击打，推动越来越多、越来越重的石头滚下——随着媒体调查的介入，对更加具体的案例的描述继续在加深审计报告公布后带来的那种震撼感。

　　在最初的震惊过后，对“审计风暴”的关注越来越集中到问责的层面。

　　大案要案结果如何？

　　问题披露出来后该如何处理？这是公众最关心的问题。

　　6月24日，100多名全国人大常委呼吁腐败问题要有下文，从这条被广为转载的新闻中却可以看到，他们对于去年国家审计报告的处理情况几乎一无所知。比如李梅芳委员直言困惑，“去年审计了国家林业局挪用和贪污3300多万，后来这个事情怎么处理也不知道，这次又查出来国家林业局下面的单位用更恶劣的手段，变更项目来骗取钱。像这样的部门、这样的系统屡查屡犯，查出来的结果怎样？”

　　有委员建议，明年听审计报告的时候能否有个附件，把今年审计揭露的问题，到底改得怎么样，对违法违纪人员行政处分和法纪追究结果怎么样，要作为附件印发给常委会与会人员。

　　但问责已非审计部门的权限。在一些国家采取的是“监审合一”的模式，将对“事”监督和对“人”处理的方式结合起来。而在我国，审计结果出来后，一般会有纪委、监察部、司法部、公安部等部门介入，对披露出来的问题进行处理、落实，这里面有个多部门协调的问题。“不能说多部门的协调体制不好，但发挥作用的效率还有很大的空间。目前我们需要考虑的是，如何使这种多部门协调的体制更好地发挥作用。”国家审计署培训中心副主任、高级审计师章轲表示审慎地期待。

　　审计署的一位官员说，审计报告中披露的问题一般都会得到落实。在审计意见下达后，按规定要求被审计单位应在90日之内反馈资金结果。像纠查、处罚、罚款之类的问题都会落实；涉及到人的问题，进入司法程序后，他们往往能得到立案的通知，具体的处理结果审计部门没办法干涉。

　　记者对去年审计报告涉及的一些大案要案的处理状况进行了追踪调查，结果显示，大部分案件已经得到有效处理。

　　比如去年颇为引人注目的案件之一：中国电子进出口总公司原总经理等人，于1994年10月和1995年2月，违规为北京和山东两家公司办理进口货物信用证担保，还擅自动用巨额资金投资或出借给香港和北京的有关公司，给国家造成巨额损失，直接责任人曾7年没有被追究责任。

　　记者了解到，对此事国务院已责成公安部立案查处，审计报告提及的担保、投资和借款事项已经打了多年官司，当时的直接责任人、中电公司财务处副处长巫某已经被判处无期徒刑。

　　如涉及金融机构的案件，去年的报告提到，对建设银行及其20个分行2001年资产负债损益情况的审计，查出隐瞒收入、盈亏不实、私设“小金库”等问题；违规经营问题比较突出，主要是违规放贷、违规签发及贴现承兑汇票、高息揽存和违规拆借。抽查建行广州地区8家支行的楼宇按揭贷款，发现有10亿元是虚假按揭，有的不法分子甚至内外勾结，骗取银行资金。如广东省汕尾市公安局某副局长，1998至1999年，冒用他人名义，出具虚假证明，骗取建行广州市芳村支行按揭贷款3793万元，有3270万元已无法追回，其中转入该副局长等人个人账户的2576万元全部被提取现金，去向不明。

　　记者通过有关方面了解到，目前，该副局长等9名犯罪嫌疑人已被公安机关拘捕。2003年初，建设银行收到审计署的审计意见后，迅速查处暴露出的各种问题，已处理474名责任人。根据审计报告反映的21起经济案件线索，建行已处理8起经济案件，处理责任人39名；正在处理的7起；待处理的6起；对其中性质严重的原汕尾市公安局某副局长出具虚假证明、骗取银行资金的问题，建行追究了8名有关人员的责任，包括处级干部3人，科级干部2人。建设银行广东省分行对部分支行存在的虚假按揭贷款问题进行了多次清理，目前已有63名责任人分别受到行政或经济处罚。

　　在去年的审计报告还提到，湖北省荆州市长江河道管理局洪湖分局某副局长与他人相互勾结，在界牌河段长江干堤综合治理项目建设中，采取捏造项目、签订虚假合同、伪造验收资料等手段，涉嫌骗取私分国债资金206万元。

　　记者通对有关方面的采访得知，此案已移交当地司法机关立案查处，目前有6名犯罪嫌疑人被拘捕、判刑，其中某副局长被判处有期徒刑14年。

　　但是，尽管多方努力，记者却很难得到中央有关部门对自身存在问题的处理情况。

　　事实上，在每一轮的审计风暴中，这方面的信息都分外引人注意，而出现问题的部门也格外讳莫如深。在此次审计署报告中，又一批部门和机构上了“审计名单”，它们包括：动用中国奥委会专项资金盖住宅楼的国家体育总局；编造、变造“林业治沙项目”贷款合同套取财政贴息资金的国家林业局调查规划设计院，以及违规使用预算资金的国防科工委。

　　此次审计报告中透露出来的一些大案要案已经开始了问责的过程，关于一些问题的处理情况不断见诸报端。如报告中提到的，投资22.79亿元的国家重点建设项目河南省煤气化工程，从立项到2001年竣工投产历时16年，其间燃气市场供求发生重大变化，但项目决策者和建设单位仍坚持按原定规划进行建设，致使项目建成后只能按设计供气能力的一半运行，经营陷入严重困境，仅2002年度就亏损两亿多元。

　　据称，河南省政府及煤炭工业局等已多次研究煤气化遗留问题，并正在慎重调研，准备选择煤业大集团来对该公司进行资产重组。

　　而采取各种手段弄虚作假、偷工减料的长江堤防隐蔽工程，现在已发现涉嫌经济犯罪案件线索15起，已向司法机关移送案件7起，有5起已经立案，涉案人员32人，目前已逮捕21人，其中正厅级1人，处级4人；移交长江航道委员会纪检监察部门查处20余人，还有部分涉嫌犯罪的案件正在进一步的调查落实中。

　　遗憾的是，这些信息中依然不包括国家有关部委的处理情况。究竟谁将为这些问题负责，公众依然不得而知。

　　如何杜绝一犯再犯？

　　面对这样一份审计报告，公众往往会问：为什么有些问题在不断重复发生？如林业局的名字，已经是两次出现在“审计名单”上，而长江堤防工程，也是第二次出现，并且数额比去年更为巨大。

　　国家审计署审计科研所副所长、研究员崔振龙认为，尽管今年的审计报告所列的8个方面问题诸如中央预算管理、中央基本建设预算管理、中央部门预算执行、税收征管、专项资金管理使用、财政资金投资效益、金融机构资产负债损益、原国家电力公司领导班子任期经济责任等，与去年同期所作的审计报告类似，但今年的审计报告在揭露问题的同时更关注制度缺陷，即由于缺少相关制度或制度设计不合理导致问题的产生。

　　“这就是审计要在宏观层面上发挥作用，向有效性转变，通过审计不仅要揭露问题，而且要促进国家制度的完善。这跟审计人员认识水平的提高有关，跟我们的战略转移也有关。我们更注重从宏观层面上解决问题，不能老是就事论事，这样才能避免问题的一犯再犯。”

　　国家审计署培训中心副主任、高级审计师章轲把报告中披露的问题分为三类：

　　一类是水平问题，包括管理、决策、认识水平。这类问题的解决有赖于认识水平的提高，尤其在决策中程序很重要，信息应该公开，同时制度建设应该跟上，杜绝同类问题的发生。

　　二类是在目前表现得很强烈、而且预计在未来10年还会继续存在的问题，就是部门利益或小集体利益。部门利益的产生其实是跟近年来转制过程中的激励机制和分配机制有关。这类问题的解决并不能随着审计报告的出台而迅速消失，需要在改革中慢慢得到解决。

　　三类是舞弊、犯罪问题，这是属于严厉打击的范畴。

　　“按照《审计法》，审计目标一般有三个层次：真实、合法、有效。事实上，我们现在正在关注‘有效’。新的五年审计规划中，我们要拿50%的力量向效益审计转变，使审计效益向更高层次发挥作用。”一位审计署的工作人员这样透露。

　　审计独立性如何保证？

　　去年，中央电视台《面对面》记者王志采访李金华的时候，反复追问，刚刚点了财政部的名，“转手你还得跟财政部要钱，你怎么能保证公正？”

　　而李金华那时也承认，这确实是使人们感到疑惑的一个问题。“我觉得这个问题可以从通过立法进一步从体制上……去解决这个问题。……比方说通过法律的规定，把审计的经费独立出来。”

　　“审计报告对许多问题的披露得到了中央政府的支持，说明了它的现实有效性。在这种现实有效性下，中国审计工作还有待得到公众的支持和谅解，比如审计的独立性。”章轲这样评价两次审计报告取得的强烈反响。

　　审计的独立性问题在学界和社会上一直存有争议之声。人们不断追问的是，在我国现行的体制框架内，审计带有较浓厚的政府内部监督色彩，既要监督政府又要受政府领导，它的独立性如何能得到保证？

　　对于审计独立性的理解，学者从理论上往往将其概括为两个方面，一是形式上，一是实质上的。形式上的独立主要是从组织地位上保证审计机构的独立性，机构设置能保证审计机关在领导和被领导的关系中，不存在和被审计单位有经济和行政上的联系，如此才能保证审计工作不受干扰。

　　现在有一些国家是将审计机构设置在立法机构下，还有一些国家的审计部门是独立于立法、司法和行政之外的。崔振龙认为，我国审计机构设置在政府内部，这种体制并不见得有多大的缺陷。1982年宪法确立的这种审计制度适合当时特定的政治和经济条件。宪法明确规定，“国家审计机关在国务院总理的领导下独立开展工作，不受其他部门单位的干涉。”所以虽然是在政府的领导下工作，但宪法保证了审计的独立性。

　　针对公众和媒体所质疑的审计“体制缺陷”，崔振龙的观点代表了相当一部分学者的认识。审计的独立性不能光看它归属于哪个机构，而是看它有无实质的内容。比如，如果审计机关的预算不能相对独立和超脱，那么它对财政部门就会有一定的依赖关系，就不利于审计部门对财政部门进行高效率地、更加严格地监督。还有，如果人员和机构的管理受制于政府的某些部委，那么在审计时就会受到牵制。“这些方面都是需要更好地改善，不一定说审计机关要归谁管才能解决问题。当然，为了更好地揭露问题，在审计的独立性方面应该更好地创新。”高级审计师章轲提出。

　　相比形式上的独立性，另一种更重要的是审计的精神独立，即人的精神面貌和工作态度。“人的独立性是内因，制度是外在的约束。我们要保障审计的独立性，在目前的制度框架下审计是有其制度空间的。”

　　“我认为目前的审计体制并非没有弊端，但适合国情。”崔振龙强调。一些国家立法机构在预算管理上的权力非常强，在这种情况下审计部门设立在立法机构下，服务于预算管理就更容易发挥作用。而就我们国家目前情况看，政府在整个国家经济管理中发挥着非常大的作用。比如说金融机构不是独立的、市场化的金融机构，是国家所有的，它的管理很大程度上是依赖政府去管理的；财政很大程度上是政府在管理；国有企业也是政府在管理。在这种特定的经济管理模式下，如果脱离政府，审计工作的空间可能更小了。

　　但学者们也不讳言审计工作自身的局限性，比如事后性，只能在事后监督，没办法做到事前监督。与此同时，目前国家审计机关的力量比较有限，不可能百分之百的覆盖，每年只能有重点的选择，这样难免造成一些重大问题不能及时发现。

　　但来自审计署的消息还是令人振奋的：从今年4月开始，以后每年审计报告将实行“直通车”，不论面对被审计机关还是向上汇报只采用一个报告，全面反映情况，表达审计机关的意见，并向社会公布，提高审计机关的透明度。而往年只是选择其中的一些事项向社会报告，并且备有“不同版本”。

　　“国家审计机关正在走向开放，如果没有这点，我们今天就无法看到这些问题披露在公众面前，这本身就说明了中国政治文明建设的进步。”国家审计署的一位官员对记者说。

　　建议审计部门转为对人大负责

　　李金华审计长上周三向全国人大常委会做的审计报告创了两个纪录：其一，报告全文11000余字，85%用来谈问题，10%用来提意见。问题涉及面之广、点之多、度之深，前所未有。

　　记得去年的审计报告就曾引起了轰动。那份报告全文8000余字，90%用来谈问题提意见。当时，有听过报告的人大常委对媒体表示：“从未见过如此严厉而坦率的报告。”

　　不知这位委员听了今年的报告后会作何感想。

　　其二，舆论反响之热烈。各类媒体的如潮报道自不待言，短短几天内新浪网上的相关评论就逼近了500页，有1万多人发表了观点。这样的热评，同期内只有欧洲杯足球赛可以媲美。

　　在这里，笔者想把媒体报道中已多次提及的一个观点专门提出来，那就是：建议决策者考虑让审计部门由现在的对行政机构、即各级人民政府负责，转为对立法机构，即各级人民代表大会负责。

　　为何要做这样的调整呢？

　　首先是便于审计部门更好地履行职责，藉此加强人大监督的力度。

　　1983年设立的国家审计署是国务院行政序列中的正部级单位，按照《宪法》规定，其职责是“对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。

　　通俗地讲，审计署的工作就是“查账”，所有的公共资金和公共资产(国有资产)，均在其审查之列。用李金华的话来讲，“审计就是国家财产和纳税人的看门狗”。

　　按理来说，这条“看门狗”的权威已经有了足够保障，我国《宪法》和《审计法》都规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”

　　既然如此，审计部门还有必要转对人大负责吗？

　　各国的经验已经证明，外部监督总是比内部监督更有效。审计署再独立，毕竟仍隶属行政系统，不能完全排除内部监督可能带来的问题，何况像李金华这样的审计长又太难能可贵。

　　正因为如此，在已经建立国家审计制度的160多个国家中，大多数国家的审计机关都完全独立于政府，直接对议会负责并报告工作。李金华本人也同意，这种模式是目前世界审计制度的主流。

　　从法理上讲，审计部门转对立法机构负责也更为顺畅。

　　如前所述，审计部门的职责是看护国家财产。所谓国家财产，在我们这个以公有制为主体的国家，就是国有资产。我国法律规定，国有资产归全民所有。我国法律还规定，由公民纳税形成的公共资金，使用前必须列入各级政府预算，预算由人民代表大会批准，预算执行接受人民监督。

　　根据《宪法》，我国人民通过经其选举产生的人民代表行使国家权力，而人民代表行使权力的机关，正是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

　　长期以来，各级人大在行使权力的过程中或多或少地处于有心无力的尴尬境况。以预算审批为例，这项《宪法》赋予人大的重要职责一直未能得到很好的履行。地方人大尤其是市县人大，许多都没有设立预算委员会。而全国人大常委会的预算工作委员会也只有20个人。很难想象，这区区20个人如何去审查上万亿的中央预算资金。

　　全国审计系统有8万余人(其中国家审计署2000余人)，其中大部分是专业财会人员。如果这8万大军能够划归人大，那么势必大大加强人大系统的专业化，从而大大提升其监督“一府两院”(政府、检察院、法院)的能力。

　　如果人大其他方面的制度建设也能同时推进，比如人大代表的专职化，那势必会对中国的廉政建设、民主与法治建设起到深远的影响。

　　当然，审计部门转变隶属关系事关全局，首先面临的问题就是需要修改《宪法》、《审计法》等相关法律，因此不可不慎。

　　但是，改革总是会遇到困难的。换一个角度看，相比把计划经济改成市场经济这样的大改革，审计制度的改革就只能算是小改革了。( 文 ／ 张立勤 摘自《南方周末》)