去年SARS疫情之后，制定、出台确保全国粮食流通安全的法规被提上日程；正在审批中的国家《粮食流通管理条例》涉及对国有粮食部门如何改革等问题，有助于解决“三老”(老粮、老账、老人)问题

　　一项保证粮食流通安全、避免粮食供应危机的《粮食流通管理条例》(以下简称《条例》)已经由国家粮食局起草完毕，送交国家发改委和国务院。国家粮食局有关官员告诉《财经时报》，国家还将制定一系列法律法规确保粮食流通安全；法制化将成为新一轮粮食流通体制改革的重要特点。

　　国家发改委国民经济综合司的官员并向《财经时报》透露，正在审批中的《粮食流通管理条例》涉及对国有粮食部门如何改革等问题，有助于“三老”(老粮、老账、老人)问题的解决。

　　据国家粮食局综合处人士介绍，去年SARS期间，北京等地一度出现市民抢购食品情况。这引起国家、粮食部门的高度重视，制定一项确保全国粮食流通安全的法规随之被提上日程。“这几周，大家都在发改委开会研究《条例》，预计不久就会出台”。

　　去年8月，国务院颁发《中央储备粮食管理条例》，要求中央储备粮管理必须遵循“三个严格，两个确保”——严格制度，严格管理，严格责任；确保中央储备粮数量真实、质量良好，确保国家急需时调得动、用得上。这位官员说，《中央储备粮食管理条例》为国家储备粮食安全奠定了法制基础，国家粮食局也要求各省区市根据这一文件精神制定相应法规。

　　全国很多省份随之开始着手制定粮食流通安全的相关法规和预案。目前，四川省已经制定《省级储备粮管理暂行办法》，北京市也出台了《北京市粮食供给应急预案》。

　　粮改20年

　　中国粮食流通体制改革已历近20年。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部副部长徐小青向《财经时报》介绍，1979年后，粮食流通虽有所变化，但未涉及体制层面；从1985年开始，国家粮食部门取消派购制度，实行合同定购制度，扩大议购议销，部分或全部放开某些农副产品价格，逐渐突破了集中计划经济体制；到1993年，基本形成了农产品市场购销制度的框架，农产品的消费者价格形成由市场供求决定。

　　1994年部分地区出现供粮紧张，加之上一年出现“棉花大战”，国家为稳定市场，又开始加强粮食合同定购，实行定价销售，并对棉花采取统购统销。1994年、1996年，国家两次提高粮食收购价格，国内粮价高出国际市场，粮食生产和粮食流通陷入恶性循环，供求关系失衡。中国社科院农村发展研究所李成贵研究员接受《财经时报》采访时认为，第一次提价，对促进农民增收、稳定生产和粮食市场有一定积极作用，但第二次大幅提价带来了负面影响。

　　为保护农民的生产积极性，从1997年至今，国家开始实行以保护价敞开收购粮食，但这导致粮食供求进一步失衡，国有粮食企业的仓储和财政补贴不堪重负，进而积累成了国有粮食部门严重的“三老”问题。到2000年，国家缩小按保护价收购的范围，进行“选择保护”。

　　李成贵说，通过多年的粮食流通体制改革，政府逐渐认识到，粮食流通问题应该搞好市场调节和政府调控的平衡，更多地通过市场化改革的办法解决问题，而不能逆向操作，过多地依赖行政力量的干预。

　　市场机制

　　在李成贵看来，粮食流通体制改革要“使生产便捷、低成本变为有效的供给”，一种高效率的流通体制必须能给生产者(农民)和消费者都带来好处，粮食流通市场需要遵循由供求关系形成的价格机制。

　　他认为，降低粮食的流通成本，需要搞好粮食的产销衔接，减少中间流通的环节。国家应该发展订单农业，通过粮食产区和销区签订粮食购销合同的方式，确保粮食的安全生产和减少流通费用。粮食生产成本的降低，需要进行农业产业化经营，允许民营企业进入粮食生产，建立农业产业化体系；形成多元化市场主体，国家应该对企业给予贷款支持；进一步完善市场体系，建立粮食批发市场，让粮食都通过批发市场交易。

　　但市场机制并不一定能保证生产者和消费者的收益。李成贵指出，国家要建立对种粮农民补贴的科学机制，中国急需制定完善的粮食直接补贴方案。补贴种粮农民一直是欧盟、美国等世界发达国家和地区通行的做法。另外，粮食企业和农民要注意利用期货工具，发现价格，规避市场风险。

　　他同时认为，国家应该持有对粮食市场干预的手段，但主要体现于通过中央储备粮的吞吐间接调节市场，而不是靠行政力量直接干预市场。

　　仅是开始

　　徐小青认为，粮食流通改革承担三项目标任务：一是市场型的流通体制；二是国家的宏观经济调控；三是确保种粮农民增收。

　　他强调，粮食流通体制改革刚刚开始，大量问题需要解决。比如：国有粮食部门的垄断地位、粮食部门的“三老”问题、市场多元化主体的形成、粮食储备体系的完善，粮食安全监控预警机制的建立、铁路等粮食交通运力、国家农业发展银行的挂账、农业(粮食)产业化经营以及相应的系列粮食流通立法等问题。

　　李成贵对《财经时报》表示，由于市场整合程度低，国家没有粮食监控体系和相应的预警机制，粮食基础的数据都不清楚，政策调控很难跟进，偶然因素比较大，不能反映粮食的真实供求关系。在确保农民增收方面，进行粮食流通体制改革时，需要建立保护种粮农民利益的科学体系。这个体系的重点是确保农民在粮食丰收、市场供大于求时增加收入，而不是粮食减产时、供不应求时的增收问题。

　　目前，国家已逐渐取消以保护价敞开收购粮食的政策，今年政府计划从粮食风险管理基金中拿出100亿元，对种粮农民实行直接补贴。这种补贴方案在吉林、安徽两省进行过试点，李成贵认为，补贴方式并不科学，存在不少问题，如何对种粮农民实行直接补贴，目前还不是十分清楚。

　　稿件来源：财经时报 作者：钟华 有删节