中新网6月23日电 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)昨天全文发布，今天的北京媒体对此办法作了解读。

　　北京青年报采访民政部专家组成员、社会福利专家、北京大学社会学系教授夏学銮。夏教授将此办法与1982年发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(以下简称《收容遣送办法》)做了认真对比，用“耳目一新、充满人文关怀”来形容刚刚发布的《救助管理办法》。

　　夏学銮说，1982年的《收容遣送办法》是“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结”。在实际操作中，“救济、教育、安置”的目的并未达到，收容遣送单纯成为了城市管理控制的手段。而《救助管理办法》的第一条提出“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度”，明确点出了对流浪乞讨人员实施救助的福利性质。

　　“救助站”是《救助管理办法》中出现的新名词。夏学銮教授表示，救助站的性质应该是流浪乞讨人员的暂时庇护之所与危险缓冲地带，因此办法中提出它是一项“临时性社会救助措施”。受助人员在救助站停留的时间是有限的，他们离开救助站的标准应该是“心理稳定、情绪恢复”，并且身体达到一定的健康标准。与国外的“济贫院”、“贫困院”等不同，救助站并不为受助者提供就业机会，“不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动”。为“救助站”提供运行保证的是“救助工作所需经费列入财政预算”的条款，这样就能有效避免曾经出现的收容遣送站对被收容者敲诈、勒索、侵吞财物的情况。

　　两个办法对比给人印象最深的不同之处在于《收容遣送办法》用大量篇幅提出的是被收容人员应该遵守的种种规定，而《救助管理办法》则侧重于受助人员的权益保护。夏学銮教授说，《救助管理办法》中针对残疾人、未成年人、老年人特别是女性受助者细致入微的关照以及对受助者人身、财产等合法权益的保障，充分体现了鲜明的人性关怀和法制意识。特别值得关注的是，《救助管理办法》详尽地规定了救助站工作人员的职责及“八不准”职业规范，非常有助于他们树立人文关怀和福利关怀的崭新形象。

　　夏学銮教授还表示，《救助管理办法》可操作性很强：《收容遣送办法》中规定被收容者将被遣送回原户口所在地，而《救助管理办法》中则提出“劝导受助人员返回其住所地或者所在单位……对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥善安置”，这一规定就是在承认当前社会流动现实、户籍制度逐渐松动的前提下作出的；《救助管理办法》还确立了民政、公安、卫生、交通、铁道、城管等部门联合办公的方式以及县级以上的全国性救助网络，并“鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，这些都是流浪乞讨人员能够随时随地得到救助的有力保证。

　　中国青年报则采访了曾参与新《办法》意见征询的中国政法大学法学院院长马怀德教授，剖析了其中表现出的5项重大变化。

　　一、立法宗旨由收容强制变为救助自愿

　　马怀德教授说，原来的《收容遣送办法》体现的是一种维护社会秩序的功能。而该制度在执行中又发生变形，更加重、附加了很多行政和社会治安管理的功能，离其原本的救济功能越来越远，已不符合现代社会发展的要求。“现在的《救助管理办法》，取消了强制功能，把救助完全变成了一种自愿行为，实行来去自由的开放式管理，只要是符合被救助对象的条件，都可以求助。救助站必须提供及时的救助，是一种纯救济性措施。”马怀德说。

　　办法中第二条规定，“救助是一项临时性社会救助措施。”对于临时性，马教授解释说：“救助站不可能对救助的人员养一辈子。这是短时间内的救济措施，最终的救济还是要落到户籍所在地的地方人民政府或其家属那里。”

　　二、公安机关淡出救助管理领域

　　马怀德说，过去收容遣送工作中公安机关的行政化色彩很浓，从头到尾都有公安介入，都需要公安机关行使强制措施。“现在公安机关的职能被大大限制，到了几乎淡出的地步。”

　　马怀德指出，在《救助管理办法》中，公安机关只出现了两处，第四条中，公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。第五条：公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。“可见，公安机关只有告知、引导、护送义务，不能命令、要求、指示，没有任何强制色彩在其中。可以说，这表明公安机关的强制管理职能从救助管理当中退出。公安机关与交通、卫生、城管部门，甚至一个普通公民的功能和作用是一样的，不再体现治安管理特色的功能。”马怀德说。

　　三、救助管理对象严格界定为城市中生活无着的流浪乞讨人员

　　“在过去的收容遣送办法中，由于没有明确界定对象范围，导致被收容遣送人员一度扩大化。这次明确规定救助对象为城市中的生活无着的流浪乞讨人员。”马怀德说，“当然，流浪乞讨人员也很复杂，有的以此为生，白天流浪乞讨，晚上花天酒地。因此，不是所有流浪乞讨人员都可以来救助站免费吃住，只对生活无着的人员采取临时性救助措施。界定范围比过去更窄、更明确。”“对农民工来城市寻求工作或走亲访友的，要严格区别，界定在被救助范畴之外。以有无暂住证等作为收容遣送条件的现象，更是一去不复返。”马教授说。

　　四、救助站吃皇粮，不再吃杂粮

　　县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。马教授说，这条规定非常重要，救助站的所有经费，必须列入财政予以保障。“这是在过去很多行政法规中都不曾写到的一点，这意味着救助站从此改吃皇粮，不再吃杂粮。”

　　过去《收容遣送办法》在实施中出现的一个重要问题是，收容遣送站因为经费不足，出现了很多制度性漏洞和腐败问题，工作人员敲诈勒索被收容人员，以此作为创收的手段，败坏了制度的名声。“这次明确，救助站作为全额拨款的事业单位，所需经费由国家划拨，财政要加大投入，可能是不小的投入。”

　　此《办法》中同时写明，国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。“这是一种立法上的政策引导，说明国家希望今后救助工作社会化，不光是政府，还鼓励支持个人、社会组织从事这项工作，为今后的救助工作社会化埋下伏笔。”

　　五、对救助站监督加强被救助人员义务减弱

　　“在《收容遣送办法》中，我们更多地看到的是对被收容遣送人员的义务要求，而在《救助办法》中大部分义务是给救助站规定的，如救助站应根据受助人员的需要提供5项救助，如食物、住处等。并强调应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理。救助人员的职责与被救助人员严格区分，违反职责要承担相应责任。

　　此《办法》中进一步明确救助站义务和被救助人员权利，更多地规定了救助站人员的义务、职责，而对被救助人员规定得很少，只在第十六条中予以规定。以上这些变化，表明现行办法与《收容遣送办法》的本质区别在于，从承担社会治安管理功能的国家管制性措施，变成一种纯粹的救助措施。这是根本性质的重大变化，其意义在于正本清源，体现了我们政府在执政观念上的转变，由过去的权力政府，强调管制、控制、管理，正在转变为责任政府、服务政府。

　　从6月18日国务院原则讨论通过，到20日总理签发，再到22日公布，马怀德教授对国务院出台这一法规的速度表示惊讶，对这个办法将收容遣送的治安功能转变为纯粹的救助功能的彻底性表示赞赏。

　　6月16日，应松年、马怀德等教授受国务院邀请，就办法草案进行了讨论。马怀德说，此前是一个16条的草案，“当时已经相当完善了，专家们又对一些具体条文和语句措辞提出了意见和建议。”“当时我提出，应明确规定不得收费，也不得向受助人员其亲属或者所在单位收取费用；不得组织生产劳动，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动；不得打骂被救助人员，不得唆使他人打骂，不得扣压被救助人员的申诉材料及证件等。”马怀德说，因为此前收费、组织劳动、打骂人员这种现象受到诟病颇多。这些意见都被充分采纳，并在正式条文中予以体现。

　　马怀德介绍说，并不是孙志刚事件发生后，国务院才组织着手《办法》的制定。事实上，对《收容遣送办法》的修改早在1997年、1998年就开始启动了。孙志刚案的发生和其后的公民、学者上书，对该办法的早日出台起到了催生作用。

　　专家指出，政府从权力本位到义务本位的重大变化，是从更多强调维护社会秩序的“警察国家”向福利国家的转变，政府的职能更多地体现在为百姓安居乐业、自由生活提供福利。这与新一届政府明确执政理念，树立亲民、利民形象的做法一脉相承。

　　收容遣送制度退出历史舞台，从某种程度上可能会带来治安管理功能的制度缺位。马怀德建议，应制定《保安处分法》，采用司法化程序，对一些轻微违法人员采取限制人身自由的法律手段，以发挥治安管理作用。