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　　文/陈焱

　　7月最后一天的下午，上任才一个月的广东省委常委、深圳市代市长王荣召集干部开了一个大会，大会的主题不是反腐倡廉，而是政府机构改革动员。伴随大会议程的推进，此前一直秘而不宣的《深圳市人民政府机构改革方案》摆在了每位干部的面前。为减少改革阻力，同时下发的《关于严明纪律切实保证政府机构改革顺利进行的通知》要求各级党政领导班子一定要“服从改革部署安排，不谈条件，不讲价钱，坚决执行”。

　　就在两个月前的5月26日，《深圳市综合配套改革总体方案》发布。去年天津滨海新区和上海浦东新区两个综合配套改革试验区相继亮相，而深圳被列为综合配套改革试验区引来的关注有别于津沪，不仅因为深圳是特区，拥有立法权，有更大的改革自由度，更因为深圳首先提出了在行政体制改革上实现突破。

　　舆论普遍认为，两个方案的相继发布预示曾创造了中国经济奇迹的深圳，将再次步入一个改革开放的新阶段。拥有经济特区头衔、在经济战场扮演了29年“急先锋”角色的深圳，又将在行政管理体制改革方面担当起“先行军”。

　　按照规定，这轮被全国关注的政府机构改革要在10月1日前完成。从方案公布到改革基本完成只给两个多月时间，深圳市政府的决心和信心“史无前例”。改革后深圳市政府设置31个工作部门，比改革前减少15个，精简幅度达三分之一，同时按照大部制思路将对现有机构进行全面重组，建立起“委”、“局”、“办”的政府架构。

　　将决策权、执行权、监督权分开，就是被人们普遍关注的深圳“行政三分制”。这也是深圳此次行政改革最被寄予希望的改革内容。按照改革者的设想，使权力相互制约，相互协调，从而达到防止公职人员滥用权力的目的。

　　事实上，深圳酝酿“行政三分制”改革已经有8年，2001年就曾一度启动，并在2003年被当时的深圳市主要领导高调对外透露。然而后来，这一被广泛期待的探索却搁浅静默。

　　“此次改革是自2001年起中央编办开始在深圳试点以来最重大的一次改革。它不是简单的机构撤并，而是政府机构全面的、重大的、系统性的再造。”“行政三分制”设计者之一、深圳大学管理学院教授马敬仁说。

　　“到了改革改革者的时候了”

　　记者：深圳“行政三分制”改革曾经沉寂了很长时间，是什么机遇让这项探索又重新启动？

　　马敬仁：其实这项改革从2001年开始就没有停止过，2002年曾在国土、交通两个局做试点，2003年在全国“两会”上这个消息被代表透露，在官方的授意下我们也开始接受记者的一些采访，但当时的宣传还是很有限的。2004年，我们发现与大部制、三分制相关的一些配套措施还不完善。

　　6年前虽然未获实施，但在体制、社会层面、政府内部、社会监督、NGO、社区建设等方面都铺垫了很多，目前深圳实施“行政三分制”的条件已经成熟。现在出台的是一个比较理想的方案，基本上体现了“大部制”改革的思路，实现了决策和执行两个部门之间的分开。此次改革也是自2001年中央编办开始在深圳试点以来最重大的一次改革，是与中央转变政府职能，决策、执行、监督相互制约协调的思路最为接近的一次改革，同时还是力度最大的一次改革。它不是简单的机构撤并，而是政府机构全面的、重大的、系统性的再造。

　　现在重启基于多重因素，随着党的十六大、十七大报告大篇幅强化行政体制改革，中央对行政体制改革有了明确的表态，再加上省委书记汪洋的推动，才有了如今的旧事重提。像深圳这种历史包袱小而市场经济发育又较为成熟的城市，有责任也有义务为政府职能的转型作出先行一步的尝试。

　　记者：把行政管理体制改革列为《深圳市综合配套改革总体方案》首位，有什么样的意义？

　　马敬仁：改革开放30年我们主要做的是经济领域改革，30年来容易改的已经都改了，现在该进入政治体制和社会体制改革。市场体制下的政府应该是一个亲市场、亲社会、亲居民的服务型政府，在经济体制改革当中，政府处在一个主导地位，是一个设计者、一个推动者，但同时政府也成了市场发展的一个阻力。过去政府是改革的推动者，现在反过来该给自己动手术，改革改革者。

　　转型周期将较为漫长

　　记者：有人比喻“经济体制改革是把蛋糕做大的工作，而行政体制改革是个切蛋糕的工作”。“切蛋糕”的工作恐怕比“做大蛋糕”的难度更大。在您看来“行政三分制”改革的最大阻力在哪里？

　　马敬仁：权力部门化、部门利益化，各个部门都谋求自己的利益，况且市场经济的纵深发展需要建立统一市场，但现实是市场是被政府分割着的。这就是新一轮改革最大的阻力，越往深水区改革难度就越大，下一轮就要对这些“切蛋糕”人进行重组和改革。

　　从我国的体制设计看，过去的设计倾向于管制型，而现在市场经济需要服务型政府。政府的转型，要考虑市场经济的需要。我们应该考虑市场经济的特点，比如市场经济是法治经济，市场的主体多元化，是分权经济，决定了政府要形成相互制约的机制，这样才能形成公平竞争的环境。

　　记者：怎样克服机构撤并、部门定级中的阻力，保证具体实施过程中不走样？

　　马敬仁：改革的过渡期也许会出现暂时性的机构肿胀，短时间内局级岗位的总量不会减少，副局级岗位包括执行部门还会有一定的增量，但随着政府部分事务的不断剥离和机构改革深入，政府机构和人员将会相应减少，部分机构功能的退出和新增将按照大行业大系统的原则来运作，比如发展和改革局是典型的纯决策部门，在规划国土系统，规划局将属于决策局，而国土资源和房地产管理局就属于执行局了。以后一个年度保障房建设计划出台，国土和房产局将负责具体执行，年度考核未完成就将面临问责。过去只是局部推开，比如说设了建筑工务署，设了行业协会服务署，只是在国土、交通等部门尝试过，现在要全市推开，重组的力度会更大，难度也会更大。

　　要保障深圳“大部制”的建立和“行政三分制”改革不走样，需要充分授权和相关配套改革，决策、执行和监督三者之间的关系，以及政府部门的业务流程重组和再造。这都需要一个制度安排将它们固定下来，才能形成一种全新机制。这个转型周期将很漫长，首先是观念上的转变，而后是法律和制度上的保障，还有大量立法建制的工作需要做。

　　为全国提供经验

　　记者：长期以来，深圳都是改革的试验田，“行政三分制”是否会成为其他地方政府效法的对象？

　　马敬仁：国家给了深圳先行先试的机会，两次党代会上都把相关的改革思路写了进去。事实上，深圳改革也是在试验中央思路。随着市场经济在全国的纵深发展，这也是一个势在必行的措施。将来深圳经验肯定对其他地区有一定借鉴作用。

　　我们国家由计划到市场的转换，形成了从沿海到内地的梯次发展结构，沿海是一个市场经济比较发达的地带，这个地带对服务型政府的要求更加紧迫，他们期待政府的转型速度更快，期待政府角色和职能转变的力度更大。过去，深圳在经济体制改革方面做出了很大探索，今后，深圳将会在行政管理体制改革上为全国提供经验。

　　记者：中央给了深圳先行先试权，是不是同时也意味着给了深圳试错的机会？

　　马敬仁：社会政治经济条件随时在变化，改革本身就是一个“试错过程”，深圳的综合改革是中央批准下来的改革，拥有这样的尚方宝剑，深圳的改革步伐会更快。

　　记者：2006年出台的《深圳经济特区改革创新促进条例》作出三项特例，对符合规定的改革失败者可免责。外界的一大忧虑是，条例对于失败者的宽容态度，会异化为对徇私舞弊者的纵容。

　　马敬仁：条例在二审的时候曾对这个问题有过很大的争议，终稿中引入了“第三方”评估改革创新效果的机制，并对在改革中合法权益受损的公民、组织给予合理补偿，意图减少改革中的阻力。我个人认为，深圳的探索是符合市场经济下政府向服务型发展方向转变的需求的。

　　记者：我们了解到深圳新一轮改革启动之前，有些改革早已经在做了，像公共产品的市场化。

　　马敬仁：对，我们认为这是一种重要铺垫，也就是说政府在实施大的改革步骤之前，要先清除一些负担，那些自己做不了的事情就不要做了，为改革的轻装上阵扫清道路。政府通过购买服务，将原来由政府承担的许多服务职能交给市场去做，这是基于国外成功经验的“新公共管理理论”，把政府的一些事情交给社会来办，进行合作治理，这样才能将“大政府”转为“小政府 ”。

　　改革开放30年，我们在经济领域培育了一个商品市场，刺激了经济社会快速发展，现在还要培育一个“公共产品市场”，通过外包、委托、购买来剥离政府的事务，深圳已在这方面开始尝试。

　　记者：作为“行政三分制”设想的提出者之一，在您看来，这次改革会成为深圳发展新起点吗？

　　马敬仁：毫无疑问，这项改革将是深圳下一轮改革创新的起点。

　　(摘自《新世纪周刊》)