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　　文／张雄

　　李学苗眯着眼睛坐在他的办公室里吧嗒吧嗒抽着烟，这位曾经当过中学教师的桐城市(县级市)发改委主任字斟句酌地回答提问。他努力在细节与宏观、委婉与直接间寻找某种平衡。这场访谈更像是一堂充满玄机的政治课。“说省管县好吧，怕安庆市不高兴；说不好吧，省里也会不高兴。”

　　暗战

　　乘长途客运车从安徽省省会合肥出发，沿206国道一路向南，桐城比安庆早一小时到达。自上世纪80年代在省与县间设立地区市起，省里的政令须先经过安庆市，方能到达桐城。

　　桐城是安庆市辖七县一市中的唯一县级市。在有清一代该地突然出现以县名命名的散文流派，在中国文坛奇迹般地走红了300年。如今的桐城人仍会一脸自豪地向外地人提起“桐城派”。文化上的自豪感催生出的强烈优越感，使得在民间桐城人对它的上级行政单位安庆市似乎缺少认同。明显的例子是，在过去漫长的时间里，这两个直线距离仅几十公里的地区拥有着两种截然不同的方言；身在外地的桐城人在被说成“你也是安庆人”时多少有点不大情愿。

　　自1980年代以来推行的市管县体制，本意为解决地市分割的弊端，发挥中心城市优势，带动所辖县乡经济发展，缩小城乡差距。但是20年的经验证明这项行政改革正在距离决策者的初衷越来越远，多数省辖市并未发挥“辐射”作用，反而“市刮县”现象愈演愈烈。同时，市管县体制存在着管理层级过多、行政效率较低的问题逐渐凸显。

　　桐城与安庆的暗中较劲在20年中几乎从未停止过。作为安庆辖内最大的经济体，桐城付出了不少“孝敬”的代价。这方面最新的一条新闻发生在2005年，安庆为实施“双百工程”(市区面积达到100平方公里，市区人口达到100万)，将桐城的罗岭镇吞并。这一举措被桐城人斥为“对桐城文化的野蛮割裂”。

　　“很吃亏，争不过它。”桐城人说。

　　从1990年代开始，“省管县”改革就在浙江开始试点，到现在已经在全国近20个省进行试点。试点县(市)将在经济社会的管理权限方面，较大范围地享有省辖市的待遇。桐城人的离心力在“省管县”的传闻中增强。他们开始计算，摆脱这个看起来薄情、甚至不乏敌意“家长”到底还要多久。不过，曾作为1978年引领全国农村体制改革的中部农业大省安徽，在此步改革的启动上动作迟缓。

　　突围

　　2006年年底，安徽省政府印发的《关于在宁国等12个县(市)开展扩大经济社会管理权限试点工作的通知》中，桐城被排在这个名单的第二位。有一天，当李学苗离开发改委主任的位置时，他将会把这一事件列为他在任上的满意政绩。“这是我们在不利的情况下争取来的。”他说，李学苗与同事们在2006年后半年的积极活动，使得桐城最终在全省61个县(市)中成功突围，进入第一批“扩权试点”名单。

　　当时任安徽省委书记的郭金龙在2006年5月底的一次县域经济会议上提出，“要建设一批扩大经济社会管理权限试点县，进行政策上的倾斜予以扶持”时，坐在台下的李学苗跟所有县级干部们一样感到意外，在此之前没有人得到这样的风声。但因为邻近的江苏、浙江都已进行过“省管县”试点，且听说效果不错，各县官员们一阵惊喜。

　　“当时提出要选10个，原则是按照财政收入、人均居民存款等硬性指标进行优中选优，但正好在这一年的县域经济考评中，桐城退出了全省财政十强县。”形势不利。开完会李学苗回到房间，跟同行的市长商量起对策来。

　　省委省政府热闹了整整半年，几乎八成县的官员都来这里积极走动，希望能进入试点名单。“谁都知道，试点意味着资金和项目，阳光和雨露啊。”李学苗频繁往返于合肥与桐城之间，殚精竭虑准备着申报材料。

　　2006年11月15日，省长办公会。李学苗代表桐城作申报发言。他对省长王金山说，虽然我们退出了十强，但是我们最强的时候也进过前三。你看那些新进十强的县，要么是资源消耗型的，要么是凭借大城市产业转移发的家。我们桐城是非资源性的县域经济，一直是市场和原料都在外，是凭自己实力搞可持续发展的健康模式，应予政策上的扶持。而且，省政府在2005年才提出要全民创业，可是我们桐城在上世纪80年代就来这里向全省介绍民营企业创业经验了，算不算全民创业？所以，我们创业的意识领先全省20年！

　　王金山抬起头认真地扶了下眼镜说：“你再讲一遍。”

　　五轮筛选过后，最终名单在这年的年底公布，桐城有惊无险顺利过关。

　　扩权的实施办法在2007年5月以省政府28号文件的形式正式发布。在这份长达143条的细则列表中，规定了试点县在发展和改革管理、工业、农业、财政、工商等九大权限上将直接与省厅直管部门进行对接。

　　效应

　　这份让县级政府寄予期待的文件，在实施后的一年中发挥着人们预计中的作用，比如减少行政审批、审核环节，提高行政效能等等。李学苗感受最深的是，因为这份红头文件，这一年桐城的招商引资进行得格外顺利。

　　“这是一个品牌，在外招商树形象上的作用是不可估量的。”李学苗说，在外招商的乡镇长们常常打来电话找他要文件，说投资方对“扩权试点”很感兴趣。“因为全省就这么12个试点县，你在其中就说明经济比较牢固，商品意识强，发展速度快。确实是无形资产，对外来到桐城投资者增强了信心。另外，桐城在外面的影响力也扩大了不少。”统计显示，2007年桐城引进的市外境内资金共12.14亿元，同比增长15.6%。而境外资金则同比增长了12倍，达到3042万美元，居安徽省第三位。

　　进入试点名单不等于坐上了“神七”能一步登天。2007年安徽省县域经济的统计数据发布时，“扩权试点”的桐城多少显得有些尴尬：受发展活力指数比去年下降13位和发展潜力指数100.89下降3位的影响，桐城在全省综合实力中排名比上年倒退一位。

　　李学苗表示，这样的结果并不意味着扩权对经济未起到推动作用，但在一年之后往回看，扩权改革确实没有当初大家在2006年争着申报时设想的那般神奇。几乎所有的试点县都对28号文件的执行情况不甚满意。“143项放权，有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓点水。”在接受《中国经济周刊》采访时，同为试点的霍山县县长陈俊无奈地说。

　　李学苗说招商谈判时也只是说“我们是试点”，至于执行情况如何，“那我们就不说了”。

　　局限

　　“如果143条，100%全部落实了，那就真正形成了地级市的权力。”李学苗笑笑，“其实不能全部落实也很正常，我说一个简单的例子。原来只有17个地市，省里发文开会，只要通知17个人来就可以。现在按照直管，又得加12个变成29个，还都是没打过交道的，它的行政成本一下子增加了。少量具体的办事职能人员也不愿麻烦，他们还是发17份传真到地市就完事。”李学苗把原因归结为“每个人对政策的理解和执行力都不一样”。

　　2008年9月，省里来桐城调研扩权试点的执行情况，安庆市政府也派人来参加。在向省官员提意见时，李学苗努力说服了安庆的官员离开会场，“他们在不好谈。”

　　桐城要求更大的行政审批权限和经济管理权限。比如，对上报省级审批的计划项目资金，目前仍要经过安庆进行前置审批，还有省里下达的计划资金，得经过安庆进行二次分配，建议省里能直接下达。

　　李学苗还列了一些具体的行政权限，比如残疾人认证和驾照发放。“那些残疾人都是最可怜的人，干嘛还让他们跑那么远去安庆的医院去做认证？还有驾照，每年桐城有3000多人学驾驶，占安庆市的五分之二。要报名、笔考，去了安庆还得住一宿。我们桐城已经有两个比安庆设施还要好的驾校，直接在这儿考了多省事？”李学苗说，“说放权，这么点小权为什么都不能放呢？”

　　2008年4月15日，安徽省政府再次决定，增加蒙城等18个县为第二批经济社会管理扩权试点县。短短一年时间内，全省61个县中已有30个加入了扩权试点的行列。

　　“我在对省督察组提建议时就说，第一批的12个试点是不是真的成功了？是不是到了该从面上推广的时机？”李学苗认为，有些试点县在向上反映情况时，可能出于多方面的考虑，尽量从积极的角度汇报。“我觉得从现在的情况看，跟当初决策的初衷仍有一段距离。”

　　安徽省发改委表示，将对试点县实行动态管理，每两年考核一次，达不到考核目标要求的，将予以调整。具体要求是：确保经济发展速度和效益主要指标明显高于全省县域经济发展平均水平；到2010年，试点县规模以上工业增加值、财政总收入要比2005年翻一番以上。

　　李学苗并不担心桐城会通不过考核而重新回到安庆的怀抱，但他一再表示会继续维持好跟安庆官方的关系。“我们桐城人讲究儒家风范。”李学苗说，“做人做事都讲究与人为善。只要有利于发展，哪怕受点委屈，也都是暂时的。”

　　桐城的官员都明白，只要人事权仍控制在安庆手上，他们就还不是脱缰之马，那几十公里外的皮鞭随时可能从天而降。

　　(摘自《新世纪周刊》)