土地养老和养儿防老已渐失意义

　　新京报：农民都是有土地的，这不能承担养老保障功能吗？

　　刘从龙(以下简称“刘”)：这儿有几个问题，首先是土地的产出比例在下降，1978年农民收入中，第一产业的比重占到91.5%，1998年下降到57.2%，现在个别地区已经下降到1/3以下。

　　另一个问题是中国的土地产权是不完全的产权，集体所有，不能像德国那样，农民老了可把土地让下一代继承而从政府那里拿到一笔养老金。

　　吕学静(以下简称“吕”)：这实际上有个认识问题，有一段时期，人们认为农民有土地就可以养老了，政府可以不管。但中国人多地少，平均一人才一亩多地，很多地方的土地收益又非常低，不能承担保障功能。

　　现在允许土地流转了，但流转出去以后，如果社会保险跟不上，农民养老的钱还是解决不了。

　　新京报：大多数老人都有子女，“养儿防老”的观念自古有之，不能发挥家庭的养老功能吗？

　　唐：自古确实有“养儿防老”的观念，但那是跟农耕文化相适应的。

　　农耕社会，人口不轻易流动，有“父母在，不远游”的说法。但现在，人是要远游的，难以在身边照顾父母，孝道文化的经济基础不一样了。

　　所以说，到了今天，仅靠家庭养老是不行的。

　　刘：家庭养老还因子女数量减少、家庭小型化而弱化，1980年到2000年，农村平均家庭规模由5.54人减少到3.65人，这都会使家庭养老的功能弱化。

　　农民曾在养老保险制度之外

　　新京报：农村的养老问题该如何解决？

　　刘：应该有养老保险制度，除了土地和家庭养老的功能弱化之外，我国大多数地方的集体经济已经“空壳化”，集体的扶持力量在减弱。

　　而且，随着农民的生产、生活与市场联系得越来越紧密，新的经济基础也要求建立与市场经济相适应的农村社会养老保险制度。

　　新京报：新中国成立后就有过保险条例，当时对农村的养老保险是怎么规定的？

　　吕：1951年的《劳动保险条例》，只是针对城镇职工，农民没有享受到。

　　杨：这与体制有关，计划经济体制下，政府给工人发工资，也给工人发退休金。

　　对农民的管理是由公社、合作社来行使，但农民都是分散的小农户，收入不稳定，不能像工人那样去缴纳养老保险，也就没法提取养老金，最终只能是各家提取各家的积蓄，包括劳力，一代一代地养老。

　　至2006年大约5000多万人参加农保

　　新京报：那对农村养老制度的探索起步于何时？

　　刘：上世纪80年代之前是没有农民养老保险的，50年代，只是解决了五保户，以及“三无”对象，也就是陷入了贫困的人才有社会救济，并没有惠及到普通的农民大众。

　　1986年，国家“七五计划”提出建立农保，当时开始有农民外出打工，收入有所增加，先在江浙一带的乡村试点，建立了养老基金。

　　1991年，民政部向国务院报告，提出在一些县进行农村养老保险试点，并选择了山东的五个县进行试点。

　　1995年到1997年，全国2900个县中有2123个县引进了此项制度，参保人数达到了8200多万人，参保率为9.47%。农保制度的覆盖范围和参保人数都达到了巅峰。

　　新京报：为什么参保率还不到10%就达到了巅峰？

　　刘：1998年，国家整顿保险业，农村养老保险进入暂停整顿时期，1999年国务院又提出要在农村搞商业保险，但商业保险收费较高，进行不下去。

　　也是在1998年，国务院机构改革，农村养老的职能从民政部改由劳动部负责。

　　2002年中共十六大提出了“在有条件的地区探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，农村养老保险又开始搞了。

　　新京报：重新启动的农村养老保险发展如何？

　　吕：不是很好。2006年，参加农保的大约是5000多万人。

　　农村养老突破不大面临资金难题

　　新京报：农村养老突破不大，主要原因是什么？

　　吕：除了政策，主要是资金问题，农民的收入不稳定，难以投入更多养老保险资金。而政府对农村和城镇的态度不一样，目前，城市4000多万退休职工，中央政府去年的养老支出是1000多亿，而对农民的养老保险则一分钱没有。

　　杨：即使从平等的角度来说，也是不能丢掉农民的。最近几年，政府开始要求用工企业为农民工上保险，但去年的一场经济危机，他们又被迫返乡了，再次成为农民。

　　新京报：中央财政没有投入，各地试点的资金都是如何解决的？

　　刘：1991年开始搞县级农村养老保险试点时，以个人缴费为主，集体补助为辅，政府给予政策扶持，但不是财政支持。政策扶持就是一些地方办了农民养老保险可以适当减免税收。

　　但农村社会的养老是需要政府补贴的。农业的特殊性在于它是弱质产业，生产、销售不仅取决于市场，还受到自然条件等多重因素的影响。作为弱质产业，理应受到保护。

　　新京报：有没有地方财政已开始补贴农村养老？

　　刘：据我们了解，目前地方投入财政试点农民养老保险的已经覆盖了464个县。

　　这当中，投入最多的是县级财政，这几年也有些市级财政开始投入，省级财政投入的最少，只有北京、天津等少数地方。

　　中央财政一定要拿钱支持

　　新京报：没有中央财政的统一支持，没有统一的农村社会养老保险制度，会有什么样的问题？

　　吕：首先是覆盖面窄，其次是保障水平低，这样农民参保的积极性就不高。还有些地方的措施只是应急性的，没有制度化，也就缺乏持续性。

　　新京报：这个问题怎么化解？

　　杨：中央财政一定要拿钱，现在我们的税收，中央拿了大头，那么就该有财权和事权的统一。可在我国，有些人还认为农民养老是地方事权。

　　而且从操作的层面来说，也应该由中央拿钱。我们各地发展不平衡，如果让地方拿钱，可能北京、上海的地方政府有钱，但西藏、青海就拿不出钱了。

　　当然，我国的农民基数过大，不能完全由中央财政拿钱。

　　刘：在中国，完全由中央拿钱确实有难度，由任何一级财政单独承担都有难度，所以各级政府都应该承担责任。中央财政可以提供最基本的补助，具体操作时不同地方可采取不同标准。

　　试点方案准备以国务院名义下发

　　新京报：社会各界都在呼吁建立农村社会养老保险制度，我们目前具备这样的条件吗？

　　刘：应该说我们面临比较好的机遇，十一五规划提出了建立新型农村社会养老保险制度，应该说是明确了方向。而我国的经济总量已经占世界第四，有了经济基础。另外很多地方的试点工作，也积累了很多经验。

　　经过两年多的调研，人力资源和社会保障部已形成了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》初稿，即将上报国务院审议，会安排部分中央财政，用于农民养老保险，但具体的比例和方式还在讨论中。

　　新京报：问题是今年的经济状况不好，这会否影响到试点工作的开展。

　　刘：一个国家不可能是在财政多到没地方花的时候，再去搞农村养老保险。

　　新京报：如果这个试点方案能推行，是否可以说我国新型农村养老保险制度初步建立？

　　刘：可以这么说，现在地方的试点办法都不一样，方案出台后，意味着有了统一的制度。

　　这次这个方案准备以国务院的名义下发，所以说，方案一旦获得通过，意味着我国新型农村养老保险制度的初步建立。(记者 钱昊平 北京报道)