10月9日,国务院正式颁布实施《乳品质量安全监督管理条例》。条例完善了乳品质量安全管理制度,加强了从奶畜养殖、生鲜乳收购到乳制品生产、乳制品销售等全过程的质量安全管理,加大了对违法生产经营行为的处罚力度,以及监督管理部门不依法履行职责的法律责任。

　　此前召开的国务院常务会议已经指出,“痛定思痛,必须深刻吸取教训,依法重典治乱,下决心抓好从田地到餐桌每一个环节的监管,使我国食品行业的声誉得以恢复,消费者的信心得以增强,人民生命健康得到可靠的保障。”基于这样的思路,条例明确规定,监管部门对乳品要定期监督抽查,公布举报方式和监管信息,并建立违法生产经营者“黑名单”制度。发生乳品质量安全事故,造成严重后果或者恶劣影响的,对有关人民政府、有关部门负有领导责任的负责人依法追究责任。

　　条例为确保乳品质量安全提供有效的法律制度保障,给渴求乳品安全和食品安全的广大消费者带来莫大的安慰和切实的希望,同时,也引发了人们对构建更加严格规范的食品安全法律体系的新期待。

　　奶站监管之乱

　　此次婴幼儿奶粉重大食品安全事件的“原罪”点是长期处于监管盲点的奶站。据“三鹿集团重大食品安全事故专案组”调查,在原奶中添加三聚氰胺等物质,主要发生在牧场、养殖小区、奶站(厅)等原奶储存、运输环节。警方介绍,一些奶站、挤奶厅的不法经营者为使鲜奶蛋白质检测指标合格,向鲜奶中掺入三聚氰胺。截至10月8日,警方已将36名犯罪嫌疑人予以刑事拘留,检察机关已经批准逮捕27人。

　　“这次事件再次警告我们,在食品安全监管流程的设计和监管权力的配置上是有缺陷的。”曾参与食品安全法立法讨论的北京大学法学院教授王锡锌告诉记者。我国一直把食品安全的监管流程切割成几块,实行分段监管。王锡锌分析说:“奶站好像应该由农业部去管,但农业部主要是管奶牛养殖场;原料奶供应像是销售,但它不是在市场上销售,而是固定提供,所以工商不管;质检部门只对产品质量负责,也不管原材料。这里的确存在监管空白。”

　　监管体制始终是食品安全领域争论的焦点。质疑者认为,分段监管最大的弊端在于部门之间职责交叉,互相推诿,导致漏洞百出。奶站就是一个典型的例子。食品专家、中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波直言:“很多奶站甚至没办营业执照,没有准入门槛,比开餐馆还容易!”

　　王锡锌指出,对食品安全进行有效监管的前提是确立监管目标,监管体制的设计必须为这个目标服务。“显然,最终目标是保护消费者的生命健康。要想保证食品在消费的时候是安全的,那么从田间到餐桌的任何一个环节都不能存在监管空白,因此有必要对监管权力进行集中化的配置。”

　　支持者则认为,监管机构整合的难度太大,分段监管更具操作性,也利于实现相互制衡。“分段监管没什么不好。”清华大学公共管理学院于安教授在接受记者采访时表示:“如果不是分段监管,这次事件被瞒报的时间可能更长。”

　　于安说:“分段监管的难题是职责交叉,为了解决这个难题,需要明确一个牵头单位。”事实上,相关机构的职责调整已经展开:日前公布的卫生部“三定”方案明确规定,由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的职责。8月底二审的食品安全法草案也对上述调整进行了确认。

　　除了逐步理顺政府的监管体制,外部的监督也不能忽视。王锡锌提出,法律上应该有相应的条款来鼓励和培育食品行业协会、消费者维权组织,并为他们提供支持。“这样一些协会和组织在危机预防和控制上能起到政府起不到的作用,是社会化管理的重要力量。立法上如果能做到,将是食品安全领域重大的体制创新。”

　　免检制度之弊

　　“倾向于取消免检制度……免检标志较大幅度的贬值具有相当的可能性。”深圳大学法学院应飞虎教授曾在今年第3期《中国法学》杂志上发表《对免检制度的综合分析:坚持、放弃抑或改良?》一文,并提出了上述政策建议。仅仅过了几个月,预言成真。9月18日,问题奶粉事件曝光一周后,国务院宣布废止1999年12月5日发布的《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》中有关食品质量免检制度的内容。同日,国家质检总局发布第109号总局令,废止了《产品免于质量监督检查管理办法》。

　　问题奶粉事件中,公众迷惑的是,检出含有三聚氰胺的几大知名乳品企业的奶粉,都享有“国家免检”的称号。按照《办法》规定,这些产品在一定时期内免于各级政府部门的质量监督抽查。

　　本质上看,免检是一种以政府为担保的激励措施。应飞虎表示,“免检标志既是企业的质量信号,也是政府的质量信号。消费者对这种信息的信任较多地来源于对政府的信任。”

　　以鼓励企业提高产品质量、节省监管成本为初衷的免检制度之所以迅速贬值并被废止,原因归结起来有两个:一是门槛不高,二是监督追惩不力。

　　例如,《办法》第八条提出了免检产品应当满足的条件,其中第三款规定产品标准必须达到或者严于国家标准、行业标准要求;第四款要求免检产品须经省级以上质量技术监督部门连续三次以上(含三次)监督检查均为合格。

　　乳制品企业要想达到国标并不难,因为我国的鲜牛奶收购环节至今沿用1986年的检验标准。同样,连续三次检查合格的门槛要求也过于宽松。更令人尴尬的是,这一规定在逻辑上并不成立。正如应飞虎所言,三次抽检合格仅能推导出同等条件下后续抽检的合格率会非常高;但并不意味着在没有抽检威胁的时候,产品的合格率也会很高。

　　《办法》第三章专门规定了对免检产品的监督办法,如第十四条求要免检产品生产企业每年向所在地的省级质检部门和国家质检总局报告一次产品的质量状况;第十五条要求免检产品生产条件或者企业组织结构发生重大变化,以及产品标准修订时,企业也应在三十日内向质检部门报告。在应飞虎看来,这种规定与其说是监督,不如说是质检部门对信息的被动获取。这种“监督”以对企业完全信任为前提,而信任很可能被滥用。

　　《办法》第十六条规定,免检产品在有效期内发生质量事故的,视情节责令生产企业限期整改、停止使用免检标志、收回免检证书、予以公告,并依法追究企业的产品质量责任。这样的事后追惩措施显然算不上严格。王锡锌反复向记者强调,“自我监督必定要伴随着非常严厉的法律和社会制裁机制。免检作为一种激励,应该与更严格的责任追究相挂钩。”

　　免检制度的缺陷和弊端在这次问题奶粉事件中暴露无疑,因此,它被及时废止深得民心。

　　应急管理之软

　　日常监管失灵之后,相关部门的应急管理也出现失误,导致问题奶粉事件影响扩大。其中最明显的问题,便是瞒报。

　　9月22日国务院调查组发布的调查结果显示,从2007年12月接到消费者投诉时起,在长达8个月的时间中三鹿集团未向石家庄市政府和有关部门报告,也未采取积极补救措施;而石家庄市政府在8月2日接到报告后,也拖延至9月9日才将问题上报河北省政府。

　　《国家重大食品安全事故应急预案》中对于重大食品安全事故须立即上报的规定,在这次事件中形同虚设。失职者已经遭到严惩,但如何提高应急管理的及时性和应急预案的执行力,把损失降到最小,是不得不面对的考验。

　　“近年来政府部门应对突发事件的态度已经有了很大的转变,但是压、捂、瞒这种传统的危机处理思维还是有一定的影响。”王锡锌说。在专家眼中,现阶段可以从强化应急体系的法律地位和改进责任追究制度这两个方面来求解。

　　于安是突发事件应对法起草工作组专家之一。他向记者介绍,我国的应急体系于2006年基本建立,随着2007年11月突发事件应对法正式生效,一些应急预案与法律规定相脱节的情况也显现了出来。“首先要按照突发事件应对法的规定来修改预案,进一步明确法律职权和责任,提高预案的约束力和威慑力。”

　　此外,预案的实施也需要一定的策略。王锡锌认为,模糊而笼统的责任追究制度是预案执行不力的一个原因。突发事件发生后,一些官员往往由于不清楚具体负担的责任,可能会对责任的后果过度放大,冒险瞒报。“应该在法律上将政治责任、领导责任、直接责任等概念作出明确区分,并划分等级,促使相关人员采取措施积极应对危机。”王锡锌提醒说。

　　事故过后,如能痛定思痛,逐一修补制度上的漏洞,一个让人安全放心的乳品和食品市场是完全可以期待的。（记者　袁祥　王逸吟）