2009年，山东潍坊市133个市直部门再次接受社会评议，潍坊市卫生局位列第33名。对这一排名，潍坊市卫生局政策研究室的同志用“欢欣鼓舞”来形容。要知道，在2004年，当年有107个部门接受社会评议，潍坊市卫生局的名次是倒数第9。

　　这种变化与潍坊市突出公共医疗卫生的公益性，不断深化医疗卫生改革密不可分。

　　“潍坊模式”的公立医院改革

　　  2005年12月，潍坊市委、市政府将公立医院改革作为解决群众看病难、看病贵问题的突破口，出台了《关于进一步加快卫生事业发展与改革的意见》。这份当年编号为33的文件，拉开了潍坊新医改的帷幕，同时开创了我国公立医院改革的管办分开不分家的“潍坊模式”。

　　改革之前，和其他地方一样，潍坊市公立医院的干部、人事、分配和监督机制一直处于“五龙治水”状态。财政局管着公立医院的财政拨款，人事局管公立医院的人，组织部管医院的干部，卫生局管医院的具体事务。

　　潍坊的改革首先是理顺公立医院的管理体制，最直接的措施是取消医院管理人员的行政级别，推行院长职业化，原有行政级别全部实行档案管理。

　　按照改革的设计，卫生局受财政部门委托，代表政府管理医院的国有资产。卫生行政部门将原来分散的权力集中到自己门下。医院只对卫生局负责，不再疲于应付多头管理。

　　为了加强对公立医院的监管，潍坊创造了“管办分开不分家”的模式。

　　主要特征是管办职能在卫生行政部门内部分开，由卫生行政部门内设机构承担分开的管、办职能。潍坊在市卫生局成立了卫生监督处，作为公立医院的监管机构。同时设立了总会计师管理办公室，代行公立医院“办”的职责。

　　“办好政府要办的，管好政府要管的，做好市场要做的。”这三句话被奉为潍坊公立医院改革的原则。

　　潍坊市卫生局的一份材料是这样解释的：政府在制度建设、资源配置、加大投入和强化监管等方面发挥主导作用，着力办好公共卫生事业和承担基本医疗、代表区域水平的公立医疗机构。努力实现政府卫生部门的基本职责由“办医”向“管医”转移，用主要精力加强卫生监管，规范服务行为，严肃查处损害群众利益的行为。

　　潍坊市将改革后的公立医院运行机制概括为“明细所有权、完善管理权、强化监督权”，落实公益性，调动积极性。

　　潍坊公立医院改革后，卫生行政部门受政府和国资部门委托，代行资产所有者、代表出资人职能，对医院有管理团队任免考评奖惩权、收支知情权、经营监督权和发展决策权；医疗卫生单位是经营者，院长有用人权、分配权和经营权。这就形成了“国有资产管理——主管部门——单位”三层监管体系。

　　由于取消了公立医院的行政级别，院长丢掉官帽子，改为卫生局聘任，每届任期4年，在一个医院最多任职两届。

　　实行院长年度考评制，推行综合目标管理责任制，由卫生行政部门制定业绩考评体系，并组织考核。年度考评不合格的院长予以诫勉，连续两年不合格的予以解聘。

　　改革用人制度，取消医院人员编制定额，医院根据事业发展需要，制定人员编制规划和年度用人计划，经所属卫生行政部门批准后执行，用人全部实行聘用制，

　　同时级别取消之后，以前的行政工资制随之失效。取而代之的是院长年薪制和工资总额制。

　　院长年薪总额为本院职工年平均薪酬的3~5倍。员工按照绩效考核，多劳多得。绩效工资的考核标准涉及医院规划、建设，工作的数量和质量，效益和经济质量等方面。医院业务收支结余的50%~60%为薪酬总额，40%~50%为医院发展资金。在此基础上还推行了岗位工资制，一岗一薪，易岗易薪。

　　在强化监督权方面，潍坊实行总会计师委派制，总会计师具有双重职责，一是受市卫生局委托监管国有资产，二是在院长领导下参与医院财务管理，督促医院降低消耗，提高效益。目前，潍坊市属7个医院已设立了副总会计师。每个医院原则上只开设一个收入户和一个支出户。

　　以前，院长可以随意支配医院经费，现在则必须按照一定的程序报批。潍坊市对医院发展资金的使用有规定：属于事业发展性支出的部分，比如医院新建大楼或采购设备，需要提前一年上报卫生局，经卫生局审批后方可操作。医院的成本性支出，比如水电费等，不报不批。薪酬性支出只报不批。

　　潍坊市卫生局局长黄进说：“通过人、事、资产管理权责的相对集中，避免了部门间的责任交叉，减少了推诿扯皮，降低了行政成本。政府作为公立医院的主导者、出资人应该行使的权力，如规划权、决策权等得到很好的落实，保证了国有资产的安全。医院领导团队作为公立医院管理者的经营权、用人权、分配权等都得到了较好发挥。

　　业务增长了，费用降低了

　　有学者指出，政府放权让医院具有“剩余利润索取权”，是公立医院趋利性的根本原因。而医务人员工资的构成直接影响到他们的工作效率和服务导向。

　　以药养医曾导致一些医疗机构过于依赖药品补偿来解决医院运行发展的问题。

　　过去医院搞成本控制很大程度上利用行政手段，实行科室核算，往往刺激科室创收。结果不是效果不大就是加重病人负担。

　　潍坊市中医院院长卢洪凯认为，取消官帽，淡化官的作用好处很多，“改变了对公立医院院长的任命和考核方式，重新规范了院长的权力。”

　　每年卢院长都要和市卫生局签订综合目标责任书。对他的考核有60多个指标。其中很多涉及社会效益方面，比如控制业务收入，控制病人次均费用。考核结果将与医院员工薪酬总额和院长年薪挂钩。

　　潍坊市卫生局制定的考核评比办法，要求医院多增加工作量，还要降低成本，控制费用，在对各市直医院的财务和预算进行匡算的基础上，对各医院药品收入占业务收入的百分比进行了明确规定，超过这一数字的，对院长扣分。

　　“考核办法要求我们医院的药品收入占业务收入不得超过30%。这样，在治好病的情况下，我们必然多用常规药而不是高价药。一支泰能100多元，一支青霉素只有3角6分，我们宁可多用后者。”一家市直医院的院长说。

　　根据不同医院的实际，这一数字有高有低。像潍坊市人民医院以前最高达57%，今年要求不允许超过50%。

　　2003年，山东省卫生厅对于二三级公立医院的年收入中药品收入的比例作了限制性规定。文件发到潍坊市卫生局，卫生局由于缺乏对医院的有效制约措施，这一政策最终收效甚微。

　　潍坊市主管部门曾经对一家市直医院进行测算，发现1／3的药可以不用。2006年改革实施之后，潍坊市卫生局对各医院药品收入占医院收入比例作了明确规定。“制定这一标准，是要控制各医院的药品费用，避免开大方、滥用药等不正之风，降低看病费用，让患者受益。”

　　改革后，潍坊实行了工资总额制，所谓工资总额制就是市卫生局对局直单位按医院业务收支结余(不含人员费用和修购基金)的50%~60%核定员工薪酬总额。

　　潍坊市卫生局认为，工资总额制的主要作用在于，既防止医疗机构分光吃净，又保证职工利益不受影响，调动干部职工的积极性。同时将结余与员工薪酬联系在一起，建立“利益链”，将医疗机构经营成果与职工利益紧密挂钩。鼓励医院通过成本控制，增加业务收支结余，增加员工待遇，增加事业发展资金。确保医院在收入得到控制的前提下，事业发展能力不降低，员工待遇不降低。

　　派驻潍坊中医院的副总会计师李春晓说，该院医护人员的绩效工资每年增长20%~30%。同时，潍坊中医院的资产也从2005年2.47亿元，上涨到2009年的5.7亿元，资产增长131%。

　　另一方面，潍坊中医院门诊人均收费 2006年是160元，现在140元。2005年有19万门诊量，2009年门诊量达到48万多人次。医院发展了，大量引进专业人才，引进学科带头人10余名。潍坊中医院副院长王学功说，以前医院要引进一个医生，要先报卫生局，再送人事局，最后还要市长签字才行。如今人事制度改革，有利于人才流动。

　　他认为，医改最终落脚点应该是群众满不满意上。如今医院发展了，医院的服务态度也发生了转变，以病人为中心带来的是医患之间的良好关系，促进了患者对医院的信任，

　　潍坊市公立医院医疗服务效率有了明显提高。据统计，改革实施当年的2006年,潍坊止住了持续十年的看病一年比一年贵的势头，直属医院门诊的平均费用也同比下降了两个百分点。

　　2007年局直8家医院门急诊人次同比增长22%，出院人数同比增长16%。2009年局直8家医院门急诊人次同比增长12.9%，出院人数同比增长4%。

　　病人的增多给医院带来了更多收入。在越来越多的人来公立医院就医的同时，病人看病的成本也有微降。2007年局直8家医院平均每门诊人次费用同比下降0.5%，每住院床日费用仅增长6%。2009年局直8家医院平均每门诊人次费用下降到139.8元，同比下降1.5%。平均住院费用与上年持平。

　　目前潍坊的公立医院改革仍仅局限于市直医院。对于公立医院改革，潍坊市卫生系统的工作人员认为，下一步深化的瓶颈还在补偿机制上，或者说市级以下医院将面临着严重的投入不足问题。 (郑燕峰)