近几年，农民工养老保险问题越来越受到关注。一方面，有调查显示，90%以上的农民工没有购买养老保险。他们不愿意参保的一个重要原因在于，保险不能跨地区续转，而他们很难在一地连续干上15年，办理退保仅能拿回个人缴费部分。另一方面，全国目前没有统一的农村养老保险制度，按照计划要到2020年方能实现对农村地区的全覆盖，目前享受到地方政府补贴的仅有1000万人。

　　于是，出现了两个问题：一是数目庞大的农民工享受不到任何社会养老保障，二是在10%的农村养老保险试点地区，农民工——作为户籍上的“农民”职业上的“工人”，可以同时参加农村养老保险和城镇职工养老保险，这似乎可以获得最大限度的保障，但实际上双倍的个人缴费对收入不高的农民工来说，往往很难承受。另外，因为农民工工作流动性大，依据现行法律、政策，也很难预测他们未来有多大可能在城市扎根，因此选择参加哪份养老保险成了一道难题。

　　农民工不能享受养老保险或是难以选择何种养老保险的根本原因，是长期存在的以户籍制度为核心的城乡二元结构。凡是属于农业户口的人就是农民，哪怕他们在城镇从事非农工作多年也只能称为农民工。劳务输入省认为，农民工的养老基本上与打工地没有关系，是户籍所在地的事情。而劳务输出省则认为，农民工们在农村的土地使他们的生活有了保障，因此也不考虑他们的养老问题。农民工成了一个漂移而没有着落的群体。

　　养老保险基金区域统筹是造成这一现象的直接原因。目前各地分别实施的农民工养老保险制度，普遍存在不便民和不利民这一根本性的缺陷。为什么这个缺陷长期得不到弥补？原因是，在制度的制定者和执行者看来，这种不利于农民工的制度对地方政府是有益的。其一，因为农民工入保时，用人单位也要缴纳一部分，而退保时这部分却拿不走，都积累在地方政府手上。如果全国统一建立农民工养老保险，账户里的钱在全国范围内流动，地方政府的积极性就没有了。其二，劳务输入地政府常将农民工看成本地经济发展所需的“工具”，在金融危机或产业升级不需要他们时，农民工就会被视为负担，甚至出台所谓的政策来限制农民工自由流动。

　　要改变这种现状，我认为离不开制度的创新。最紧要的是，尽快出台农民工养老保险跨地区续转的相关办法，保证农民工养老保险的自由流转。这不是一个可不可以做的问题，而是愿不愿意做的问题。这个事情解决了，就可能吸引大部分农民工加入社会养老保障体系。更重要的是，将建立全国统一的城镇职工养老保险提上议事日程，使在各地流动的农民工可以一劳永逸地参加保险，不需要经常去办理转移手续。

　　为减少农民工的双重养老保险问题，需要在法律层面和制度设计上给两种保险间的合并或双向转移预留空间，这应以最大限度地让农民工享受到政府财政补贴、养老金社会统筹为原则。最理想的是，全国不分城乡不分地域，建立统一的社会养老体系。

　　要做到这些并非易事。首先，要平等对待所有公民，给“农村人”、“农民工”以同样的国民待遇。应做到公共财政支出均等化，甚至有目的地向农村地区倾斜，在中央财政年年增收的情况下，用向农村地区养老保险基金转移的办法，切实承担起对国民的责任，给人民以生活的安全感和信心。其次，需要和地方政府协调解决农民工养老保险制度中的财政分账和激励机制问题。因为地方政府已在某种程度上成为了利益主体，不仅和农民工进行博弈，也与中央政府进行博弈。要突破二元体制给农民工养老保险造成的刚性障碍，需要找到中央财政、地方财政、农民工、用人单位四方的利益平衡点。

　　地方政府亦可大有作为。应破除地方保护主义的影响，从全局和发展的角度看待农民工，真正认识其“用处”并尊重其贡献，作为受益者和“先富起来的地区”，要在农民工养老问题上尽到责任。(于建嵘 作者为中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授)