学者:深化政治体制改革从根本上解决“天花板”困局

 　干部或官员的“天花板”困局，主要是指干部或官员的提拔、晋升受到一定的限制，其主要原因就在于等待着得到提拔、晋升的干部太多了，如果没有相应的限制例如年龄方面限制的话，使已经在职位上的干部能早一点退下来，后面的人就根本没有上的可能。那么，为什么会有那么多的干部等待着提拔、晋升呢?这就与我国干部或公务员的分类和提拔、晋升的路线有关了。

　　我国《公务员法》中规定的干部种类有4种：即选任制公务员、委任制公务员、考任制公务员、聘任制公务员。现在所说的干部“天花板”困局，严格说来其实只是选任制、委任制这两部分干部才遇到的。因为，考任制、聘任制的干部没有什么不合理的“天花板”问题，考任制的干部其实就是西方本来意义上的公务员，按《公务员法》规定的年限得以晋升职务或职级以及退休;聘任制的干部更简单些，按照聘期规定，聘任几年就是几年，不聘了自然就要走人。

　　我国的特殊性在于，选任制、委任制的干部与西方国家的产生方法根本相同。西方国家把选任制、委任制的官员称之为政务官。其中最主要的政务官经过民主竞选、选民投票获得当选后，可以采取组阁制的方法委任其他政务官。这些选举和委任的政务官都有一定的任期规定，任期到了就要经过再一次的选举。因此，在西方国家有能力投入竞选、竞争政务官或得到委任的政务官，其人数并不多，政务官无论上与不上，都与个人能力有关，他不会牢骚满腹、怨天尤人，迁怒于自身之外;至于国家，也没有必要另外设置一些人为的“天花板”，比如说有什么最高的年龄限制规定。美国的第9任总统威廉·哈里森和第40任总统罗纳德·里根，就是分别在68岁和70岁的高龄时任职的。而我们国家的选任制干部，现在还不是由完全选举产生的，也不具备完全选举的条件，它和委任制干部差不多，其实都是由上面任命的。这就使得有很多的干部符合选任和委任的条件，他们都在期待着提拔、晋升。提拔、晋升不了的，自然会牢骚满腹、怨天尤人，迁怒于组织和领导。

　　还有一个更复杂的问题，就是我国规定的选任制、委任制、考任制、聘任制4类干部，并没有严格的类别界限，他们在提拔、晋升路线上是可以打通的，由上级组织和领导作出安排，在4种类别之间转来转去。例如，2006年8月出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》，就把这几类干部混在一起。比如，一个当了几年的省委或省政府工作部门的处长，可以被派去当县党委、县政府的领导成员，或当县委书记或当县长;一个当了某国有企业的老总，相当于副省、部级的，也可以转过来被任命为省委副书记或副省长或副部长。而这在西方国家则是根本不行的，经选举产生的政务官与经考试录用的事务官(即公务员)是严格区分的，不能转来转去的，政务官选不上的，不能按原来的级别安排来当公务员;公务员要想当政务官的必须先辞去职务参加选举，选不上的也不能回来了，因为已经放弃了公务员的职位。

　　既然我国的干部现在是由上面任命的，而且4类干部又是连通的，可以互相地转来转去，因而必然地造成越来越多的干部加入提拔、晋升的队伍，越来越多的干部在提拔、晋升的独木桥上拥挤不堪。也正因为这样，为了避免从独木桥上被挤下来，才非要有一个硬性的规定不可。其结果就只好人为地设置一些干部的“天花板”，包括年龄上的硬性规定。所谓干部“天花板”问题，实际上就是这样产生的。因此，干部“天花板”困局深层次的根源就在于，干部的分类和晋升路线是否合理的问题，或者更确切地说，是选任制公务员怎样产生的问题。其实质是过多的干部等待提拔、晋升的问题，是不合理的干部提拔、晋升的路线问题。干部“天花板”问题绝不是一个一般的行政管理问题，而是关系到如何进行政治改革的问题，只有用深化政治体制改革的方法才能从根本上解决。(许耀桐 作者为国家行政学院教授)