中新网长沙4月27日电 题: “依法行政”湖南模式探路中国法治政府建设

　　记者 白祖偕 申欣旺

　　4月25日，周强接替张春贤出任中共湖南省委书记。此前一天，中央已任命张春贤担任中共新疆自治区党委书记。出生于1960年4月的周强，2006年9月由团中央第一书记转任湖南省委副书记、代理省长，并于次年2月“转正”。

　　在此间举行的湖南省委领导干部大会上，中组部常务副部长沈跃跃对周强担任省长期间的工作给予了充分肯定，其中关于“在政府工作中注重民主决策、科学决策，自觉接受人大、政协的监督，着力建设服务政府、法制政府、责任政府、廉洁政府”的表述引发各界关注。

　　湖南当地官员认为，“注重民主决策”与“着力建设服务政府、法制政府”的表述，表明湖南推行的依法行政各项举措获得中央首肯。

　　近年来，各地着力探索适合地方发展新模式。周强担任湖南省长之后的一大亮点是通过加强行政程序建设，促进依法行政，并以此推动科学发展。

　　循此思路，2008年4月，湖南省发布我国第一部系统规范行政程序的政府规章《湖南省行政程序规定》(以下简称《程序规定》)。外界普遍认为，该规定强化对公民权利的保障，在本质上是对政府公权力的约束，并由此提高政府在公众心目中的形象与公信力。

　　早在2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政”，总的目标是“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。并提出合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等五大基本要求。但传统观念上的全能政府，向法治政府转变仍面临着多重困境。

　　以“程序正当”的要求为例，实践中由于缺乏统一的行政程序法，近年来包括上海的“钓鱼执法”事件，受到公众普遍质疑。舆论认为，很大原因在于没有统一的行政程序法对非法证据予以排除。此外，学术界也认为，各类腐败案件频发，与正当法律程序的缺失密切相关。

　　北京大学法学院姜明安教授以国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸受贿案为例指出，在近10年的时间内，郑利用职务便利，为药企在药品、医疗器械审批谋取利益，实质上是与正当法律程序缺位相关。姜明安在不同场合指出，如果这些审批、许可的项目必须程序公开，经过听证或者论证，听取相对人(其他申请的药企)的意见，而一旦项目与郑筱萸有利害关系时，他必须回避，则如此严重的腐败案或可避免。

　　由于诸多问题的存在，行政程序建设近十年来受到普遍关注，2000年前后，行政法学界呼吁出台统一的《行政程序法》以促成行政领域的程序建设。该法后被列入十届全国人大常委会立法计划，但在十一届全国人大常委会立法计划中被取消。

　　此背景下，湖南的《程序规定》颁布并实施受到各方普遍好评。该规定通过健全规范行政权力运行的程序规则，从行政决策、行政审批、规范性文件管理、行政运行、行政执法和行政监督等六大方面进行了创新。

　　记者了解到，《程序规定》出台前，学术界起草了多部《行政程序法》(试拟稿)，其中又以北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授、中国政法大学法治政府研究中心主任马怀德教授与最高人民法院副院长江必新分别起草的三部试拟稿影响力最大。

　　湖南省政府法制办主任许显辉告诉记者，《程序规定》起草时借鉴了许多学者的研究成果，同时针对湖南实际情况，在具体制度上进行了立法上的创新。比如，针对公众普遍诟病的“红头文件”问题，该规定提出统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”管理，并由法制部门集中进行合法性审查。“三统一”另一方面带来的好处则是政府信息的公开透明。

　　针对部分立法对政府履行行政行为的具体期限没有作出规定，《程序规定》通过自我约束，对自身行政行为的期限首次作出限定。

　　接近周强的知情人士告诉记者，湖南的行政程序建设，在某方面亦得益于主政者深谙行政领域的具体运作，并由此作出理论创新。《程序规定》用相当大的篇幅对行政决策与听证制度进行规定，力推听证会年度计划制度和听证会案例指导制度。湖南省法制办相关官员告诉记者，此举目的在“行政决策领域推行听证会制度与专家咨询制度，并藉此提高科学民主决策水平”。

　　此前，我国通过《立法法》确定了起草行政法规等需采取听证：通过《价格法》确定了公用事业价格、公益性服务价格定价机制中的听证制度；通过《行政处罚法》规定行政机关在作出责令停产停业、吊销许可和执照，数额较大的罚款时应听证。

　　作为《程序规定》的配套措施，湖南出台了《湖南省规范行政裁量权办法》。记者获知，此办法系全国第一部全面规范行政裁量权的省级政府规章。规范行政裁量权工作由国务院推动，在全国各地开展，但效果不一，多数省市普遍重视裁量基准的建立，并主要侧重于行政处罚领域的裁量权规范。不过，北京大学法学院王锡锌教授却担心，过多的侧重于基准建立，在实践中可能导致裁量权的格式化甚至僵化问题。针对于此，湖南提出从控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、案例指导等五方面着手，力图对行政裁量权进行“综合控制”。

　　湖南省政府法制办相关官员告诉记者，湖南的行政程序建设，亮点之一即是立体模式，通过各种配套规章予以具体规定，环环相扣。上述规范裁量权办法既是其中之一，此外，仍有《湖南省重大行政决策规则》等规章正在起草之中。

　　湖南当地官员表示，种种改革，对各级官员触动极大。当然也出现过消极应对现象，但决策层对依法行政的推进并不流于形式，一方面通过培训等正面措施提高行政人员法治素养，另一方面通过改革政绩考核模式，将依法行政纳入政府绩效评估，并通过行政问责，加大对违反行政程序的领导干部和公务员的责任追究力度。

　　值得关注的是，4月16日上午，在出任省委书记的10天前，周强在中南大学主持召开《湖南省政府服务规定》起草座谈会。会上，周强要求集思广益，争取年内出台《湖南省政府服务规定》，进一步推进依法行政，转变政府职能，提升政府公共服务水平，逐步建成惠及全民的公共服务体系，促进经济社会又好又快发展。